Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2022 г. N 58-КАД22-16-К9 Суд отменил судебные акты по делу о возложении обязанности устранить выявленные нарушения, решение суда первой инстанции оставил в силе, поскольку суды апелляционной и кассационной инстанций не учли организационную структуру Министерства и наделение специальными полномочиями его структурных подразделений, не приняли во внимание, что Министерство организацией и производством работ в силу установленных полномочий не занимается

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2022 г. N 58-КАД22-16-К9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства обороны Российской Федерации (далее - Министерство обороны) на решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре от 1 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 5 августа 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 года по административному делу N 2-726/2021 по исковому заявлению военного прокурора гарнизона города Комсомольска-на-Амуре (далее - военный прокурор) в защиту неопределённого круга лиц к Министерству обороны, Федеральному государственному бюджетному учреждению "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГБУ "ЦЖКУ") о возложении обязанности устранить выявленные нарушения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Министерства обороны Астафьевой Я.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения относительно жалобы представителя административного истца прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

на территории военного городка "..." военного гарнизона Комсомольска-на-Амуре расположен теплогенерирующий объект - котельная инв. N 161 (далее - Котельная), являющаяся собственностью Российской Федерации и переданная Министерством обороны в оперативное управление ФГБУ "ЦЖКУ".

При проведении проверки соблюдения требований федерального законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха военной прокуратурой установлено, что эксплуатация Котельной в нарушение требований пункта 4.1.1.2 ГОСТ Р 50831-95 "Установки котельные. Тепломеханическое оборудование. Общие технические требования", утверждённого постановлением Госстандарта России от 25 октября 1995 года N 553, осуществляется без газоочистного оборудования и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В результате сжигания угля через дымовую трубу котельной осуществляется выброс загрязняющих веществ в атмосферу, что нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, а также наносит вред экологии в целом.

3 сентября 2020 года военным прокурором начальнику жилищно-коммунальной службы N 2 филиала ФГБУ "ЦЖКУ" филиала ФГБУ "ЦЖКУ" по Восточному военному округу внесено представление об устранении выявленных нарушений закона, предложено в рамках компетенции принять меры к установлению в Котельной газоочистного оборудования и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

В ответе от 14 сентября 2020 года военному прокурору сообщено, что выполнение указанных в предписании работ требует проведения модернизации и закупки нового оборудования, затраты на которые относятся к капитальной реконструкции и техническому перевооружению объектов, следовательно, могут быть возложены на собственника объекта - Министерство обороны.

Считая, что учреждение ненадлежащим образом исполняет возложенные на него обязанности по эксплуатации Котельной, что влечёт нарушение прав неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду, военный прокурор в порядке гражданского судопроизводства обратился в суд с иском, в котором просил возложить на Министерство обороны и ФГБУ "ЦЖКУ" в лице его филиала по Восточному военному округу обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу произвести оборудование поименованного выше объекта газоочистным оборудованием и средствами контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Решением Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре от 1 марта 2021 года, принятым в порядке гражданского судопроизводства, иск удовлетворён частично. На ФГБУ "ЦЖКУ" в лице его филиала по Восточному военному округу возложена обязанность произвести оборудование Котельной газоочистным оборудованием и средствами контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в соответствии с требованиями действующего законодательства в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении требований к Министерству обороны отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 5 августа 2021 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 года, названный судебный акт отменён, принято новое решение, которым на Министерство обороны возложена обязанность произвести в Котельной установку газоочистного оборудования и средства контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в соответствии с требованиями действующего законодательства в течение десяти месяцев со дня вступления решения в законную силу. В удовлетворении исковых требований к ФГБУ "ЦЖКУ" отказано.

В поданной в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе Министерство обороны просит судебные акты отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, считая, что военным прокурором не доказан факт причинения негативных последствий для окружающей среды и граждан, а также правомерность возложения обязанности на ранее возведённом объекте установить газоочистное оборудование в соответствии с действующими нормативами.

Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2022 года дело истребовано, определением от 7 октября 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменные возражения ФГБУ "ЦЖКУ" в лице его филиала по Восточному военному округу, Судебная коллегия считает, что судами апелляционной и кассационной инстанций допущены такого рода нарушения.

Разрешая заявленные требования прокурора и удовлетворяя их в отношении ФГБУ "ЦЖКУ", суд первой инстанции, проанализировав нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082, приказа Министра обороны Российской Федерации от 2 марта 2017 года N 155, Устава ФГБУ "ЦЖКУ", утверждённого приказом директора Департамента имущественных отношений Министерства обороны от 3 марта 2017 года N 607, пришёл к выводу, что учреждением не приняты соответствующие меры, направленные на организацию работ по оснащению котельной газоочистным оборудованием и средствами контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ, констатировав нарушение прав и законных интересов неопределённого круга лиц исключительно действиями (бездействием) ФГБУ "ЦЖКУ", на которое возложил обязанность устранить допущенные нарушения.

Суд апелляционной инстанции, признав верным позицию суда первой инстанции о необходимости устранения нарушений прав граждан на благоприятную окружающую среду путём оборудования Котельной газоочистным оборудованием и средствами контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, пришёл к заключению, что правовые основания для возложения соответствующей обязанности на учреждение отсутствуют.

Принимая по делу новое решение о возложении такой обязанности на собственника имущества - Министерство обороны, суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился суд кассационной инстанции, применил положения статей 210, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне", Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1624 "О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом", постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом", а также учёл, что для устранения выявленных нарушений необходимо провести работы за счёт бюджетных средств, доказательств доведения лимитов которых Министерством обороны до ФГБУ "ЦЖКУ" не представлено.

Вывод судов трёх инстанций о необходимости проведения работ по оборудованию Котельной газоочистным оборудованием и средствами контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух является правильным, соответствует предписаниям пункта 7 статьи 16 Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", которыми установлен запрет на эксплуатацию объектов хозяйственной и иной деятельности, не имеющих предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Между тем, определяя ответчика, который обязан произвести соответствующие работы в целях устранения нарушений законодательства, судами апелляционной и кассационной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права.

В соответствии со статьёй 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (пункт 1).

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе, оставаясь собственником, передавать другим лицам права владения, пользования и распоряжения (пункт 2).

Согласно статье 210 поименованного выше кодекса собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В соответствии с пунктами 1 и 2 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082 (далее - Положение), Министерство обороны является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны организаций.

Министерство обороны осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, имущества, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Министерство обороны, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации (подпункт 71 пункта 7 Положения).

К полномочиям Министерства обороны подпунктом 68 пункта 7 Положения отнесена наряду с иными организация выполнения работ по капитальному ремонту объектов социальной инфраструктуры в Вооруженных Силах, а также эксплуатация таких объектов.

При этом, как указано в пункте 5 Положения, Министерство обороны осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов (Северного флота), иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты), подведомственные ему организации.

На основании приказа Министерства обороны от 2 марта 2017 года N 155 в целях содержания (эксплуатации) объектов военной и социальной инфраструктуры и предоставления коммунальных услуг в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации создано ФГБУ "ЦЖКУ" для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Министерства обороны в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 12 Устава ФГБУ "ЦЖКУ").

Суд первой инстанции, возлагая на учреждение обязанность установить в Котельной газоочистное оборудование и средства контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, правильно применил в том числе положения пунктов 21 и 25 Устава ФГБУ "ЦЖКУ" (в редакции приказа от 30 июля 2018 года N 2025), которыми предусмотрено, что учреждение обеспечивает содержание (эксплуатацию), проектирование, капитальный и текущий ремонт, реконструкцию недвижимого имущества, закреплённого на праве оперативного управления и предоставленного в безвозмездное пользование; осуществляет материально-техническое обеспечение и деятельность по его эксплуатации (в том числе капитальный ремонт, текущий ремонт объектов материально-технической базы, оборудования и инженерных сетей, обеспечивающих их функционирование, а также капитальный ремонт общего имущества, отдельных элементов строительных конструкций и инженерных систем в многоквартирных домах закрытых военных городков).

Приведённые положения Устава судами апелляционной и кассационной инстанций оставлены без правовой оценки, ими не приведены мотивы, по которым вывод суда первой инстанции об обязанности учреждения оборудовать котельную в соответствии с установленными требованиями признан неправильным.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 860 утверждено Руководство по коммунально-эксплуатационному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Руководство), которое определяет коммунально-эксплуатационные органы (организации), отвечающие за коммунально-эксплуатационное обеспечение.

Пунктом 14 Руководства предусмотрено, что филиалы ФГБУ "ЦЖКУ" отвечают в том числе за обеспечение технической эксплуатации материально-технической базы; осуществляют контроль за исполнением контрактов по закреплённой номенклатуре; жилищно-коммунальная служба ФГБУ "ЦЖКУ" несёт ответственность за правильную эксплуатацию систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, газоснабжения, противопожарной защиты, электротехнического оборудования; своевременное проведение мероприятий промышленной безопасности на опасных производственных объектах коммунального хозяйства Вооруженных Сил Российской Федерации, закреплённых на праве оперативного управления за ФГБУ "ЦЖКУ", и осуществляет, в частности, устранение аварийных ситуаций, мероприятия по подготовке к отопительному периоду и иную деятельность, предусмотренную Уставом ФГБУ "ЦЖКУ" (пункты 15 и 16 Руководства).

Между тем, возлагая на Министерство обороны как собственника имущества обязанность установить в Котельной газоочистное оборудование и средства контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, суды апелляционной и кассационной инстанций не применили названные выше акты, не учли организационную структуру поименованного министерства и наделение специальными полномочиями его структурных подразделений, не приняли во внимание, что Министерство обороны организацией и производством работ в силу установленных полномочий не занимается.

Материалы дела не содержат данных, что ФГБУ "ЦЖКУ" обращалось в Министерство обороны по вопросу дополнительного выделения денежных средств на установление в Котельной газоочистного оборудования и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Разработка учреждением в 2019 году тактико-технического задания, предусматривающего в том числе названные выше работы, не свидетельствует о принятии надлежащих мер по предотвращению выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Вопреки доводам кассационной жалобы решение суда первой инстанции является правильным, требования прокурора, предъявленные к ФГБУ "ЦЖКУ, правомерно удовлетворены, следовательно, у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали правовые основания для отмены судебного решения, принятые ими судебные акты, как незаконные, подлежат отмене с оставлением в силе судебного решения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 5 августа 2021 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 года отменить, решение Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре от 1 марта 2021 года оставить в силе.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.