Понятие и место парламентского права России в системе права (Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.)

Понятие и место парламентского права России
в системе права

Становление и развитие новой российской государственности было и остается неразрывно связанным с идеей и практикой парламентаризма. Поэтому уже в начале 90-х годов отечественная наука столкнулась с необходимостью разработки проблем парламентского права.

Надо признать, что разработка концепции российского парламентского права далеко отстала от исследования других проблем конституционного права, что неудивительно, поскольку в сфере парламентского права ни о какой преемственности (ни практической, ни теоретической) с советским периодом речи быть не может, - там, где не было парламента, не было и парламентского права.

Дискуссионными или недостаточно разработанными являются многие вопросы парламентского права. В российской юридической литературе само понятие парламентского права не получило сколько-нибудь развернутого толкования. Оно как бы растворилось в терминах типа "парламентские процедуры", "парламентский процесс", в то время как динамика развития парламентаризма настойчиво свидетельствует уже не только о создании, но и о все большем развитии парламентского права. Речь идет о направлениях, лежащих в плоскости совершенствования отношений народного представительства в современной России, федеративных отношений, которые также существенно расширяют поле действия норм парламентского права.

Остается дискуссионным главный вопрос: что такое парламентское право? На наш взгляд, парламентское право - это особая система юридических принципов и норм, регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ним организационные отношения, сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и избирательным корпусом. Это определение при всей его лаконичности позволяет судить о структуре парламентского права, и оно все чаще тиражируется при чтении соответствующего учебного курса.

В этой связи весьма актуален вопрос о месте парламентского права в системе права.

Основы формирования и деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации. В ее развитие принят целый ряд нормативных актов, направленных на обеспечение оптимальной реализации конституционных установлений по вопросам деятельности парламента. В их числе федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания, ряд других, а также регламенты палат российского парламента. Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы подзаконными нормативными актами, например, Указом Президента РФ "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации"*(1).

Традиционно основы правового статуса, формирования, компетенции и деятельности высших государственных органов, в том числе парламента, регулируются нормами конституционного права. Этот принцип остается незыблемым и теперь. Однако в начале 90-х годов с признанием и воплощением на практике принципа разделения властей, с осознанием того огромного значения, которое имеет парламент в политическом процессе и правовой жизни страны, и последовавшим бурным развитием парламентского права, последнее в какой-то мере стало обособляться и занимать особое место в конституционном праве.

Возникла теоретическая и практическая ситуация: основы парламентского права остались в конституционном праве, но наряду с этим и на этой базе возник массив норм, которые обособились в парламентское право. По этому же пути идет, например, муниципальное право. Видимо, это общая тенденция развития российского права.

По своей структуре парламентское право представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного права. В отличие от других отраслей права парламентское право двуслойно. Его основы находятся в Конституции. Как общие, так и специальные конституционные нормы вплетены в органическое содержание парламентского права. В других отраслях права конституционные нормы являются отправным началом для их развития. Например, трудового, земельного права. Парламентское право включает материальные и процессуальные нормы, но со значительным преобладанием последних.

В первой половине 90-х годов Б. Н. Топорниным парламентское право было названо новой самостоятельной отраслью права. "Парламентское право трудно полностью отделить от конституционного права, так как, во-первых, оно вышло из недр конституционного права, является продуктом его развития, а, во-вторых, нормы конституционного права составляют неотъемлемую часть парламентского права, его основные начала. Вместе с ней парламентское право не только проявило все качества самостоятельной отрасли права, но и все больше обособляется от конституционного права"*(2).

Нельзя не признать, что парламентское право, действительно, имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении системы права. Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского - прежде всего на началах координации и согласования*(3).

В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, то есть это, прежде всего, отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом - источником власти, а также отношения, которые призваны определить место парламента в системе разделения властей, - отношения межинституционального характера.

Вторая группа отношений, гораздо бoльшая по объему, - это организационные, процессуальные отношения - парламентские процедуры, парламентский процесс, то есть тот круг отношений, которые можно было бы определить как собственно парламентские.

Но парламентское право не может быть названо конституционно-процессуальным правом по той причине, что парламентские процедуры - лишь часть процедур, в которых формируются и взаимодействуют высшие государственные органы; это совсем не то, что соотношение уголовного и уголовно-процессуального, гражданского и гражданско-процессуального права.

В то же время представление о парламентском праве только как о процедурном, процессуальном должно быть несколько скорректировано с учетом того, что оно складывается под влиянием норм и принципов конституционного права и имеет в своей основе материальные нормы, непосредственно относящиеся к конституционному праву, и включает их в свое содержание. Но нужно учитывать, что нормы конституционного права в силу своей специфики, основополагающего характера так или иначе всегда являются базисом для любой отрасли права.

С другой стороны, парламентские отношения (как внутреннего, так и внешнего характера), уходя корнями в конституционные правоотношения, представляют собой довольно обширный самостоятельный блок правоотношений в основном организационного свойства, регулируемых по большей части актами регламентарного характера.

Методы парламентско-правового регулирования отличаются от императивных методов регулирования, характерных для конституционного права. Хотя и в парламентском праве используются императивно-властные методы воздействия, однако это не исключает применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во многих случаях стимулируется использование согласительных процедур и иных механизмов, способствующих достижению скоординированных решений.

В других сферах конституционного права также есть отношения, в которых распространены согласительные и координационные процедуры (федерализм), или которые федеральной властью регулируются очень осторожно (местное самоуправление). Но они задействованы в меньшей степени, чем в парламентском праве.

Видимо, следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна, что "вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России"*(4).

Более определенно о статусе парламентского права высказывается И.М. Степанов: "Как ни соблазнительно объявить парламентское право особой отраслью, все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права, его динамическое "я"*(5).

Следует признать, что конституционное право имеет процессуально-обеспечительные механизмы, большая часть которых лежит в плоскости парламентского права, основной задачей которого является приведение парламентаризма в рабочее состояние через систему норм и правил, рассчитанных на его материальное и процессуальное обеспечение. Принципиально это возлагается на конституционное право, но широко и предметно формализуется в одной из его подотраслей - парламентском праве.

Таким образом, позиция самостоятельного рассмотрения парламентского права требует дополнительной аргументации. Одна из причин видится в практических сложностях создания единого кодифицированного законодательного акта, включающего правовые нормы в этой сфере*(6). Это весьма затруднительно в силу того, что парламентское право регулирует парламентско-правовые отношения на различных уровнях - как внутрипарламентские, так и между парламентом и другими высшими органами государства (например, с Президентом, Правительством, судебными органами), между федеральным парламентом и законодательными органами субъектов Федерации, между парламентом и избирательным корпусом.

В науке выделяют три основных блока источников парламентского права*(7): собственно юридический (Конституция, законы, подзаконные нормативные акты, регламенты палат, решения Конституционного Суда и некоторые другие), рекомендательно-процедурный (парламентские традиции, обычаи, обыкновения) и доктринальный (теоретико-научный). При этом, как уже отмечалось, прослеживается прямая, "корневая" взаимосвязь парламентского и конституционного права и, соответственно, вытекают общие теоретико-практические вопросы.

Следует обратить внимание, что специфика парламентского права заключается в его двухуровневости, объясняющаяся многогранностью процессов развития парламентских отношений. Но в отличие от других двухуровневых отраслей (подотраслей) права своеобразие предмета регулирования парламентского права в том, что федеральный парламент и парламенты субъектов РФ не соподчинены, не составляют единого структурированного и организационного механизма. В то же время принцип единства государственной власти предполагает организацию функционирования законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами конституционного строя на единых конституционных принципах.

Необходимо отметить, что для регионального уровня парламентского права характерно большое разнообразие правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регламентирующих аналогичные правоотношения. Это, очевидно, объясняется многообразием подходов регионального законодателя к регламентации тех или иных правоотношений; социально-политическими, экономическими, географическими, национальными и иными особенностями развития того или иного субъекта Российской Федерации, а также разнородностью научно-юридического потенциала кадровой структуры законодательных органов.

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в немалой степени устранило разнородность подходов законодателей субъектов Российской Федерации к регламентации отношений, составляющих предмет парламентского права, и способствовало развитию данных отношений в духе законности и соответствия федеральному законодательству. В то же время проведенная работа по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному выявила большое количество недостатков и пробелов регионального законодательства в сфере парламентского права. По нашему мнению, преодолению подобных проблем могло бы способствовать внедрение модельных актов, касающихся регламента деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, окончательное формирование парламентского права как подотрасли конституционного права невозможно без осмысления как в теоретическом, так и в практическом плане регионального уровня парламентского права.

Точка зрения на парламентское право как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах А.С. Автономова, В.Д. Горобца и некоторых других авторов, специализирующихся на проблемах конституционного и парламентского права*(8).

Следует, однако, отметить, что среди конституционалистов нет единства мнений о месте парламентского права в системе права. Авторы современных учебных курсов по конституционному праву (и России, и зарубежных стран) не спешат признавать парламентское право в качестве подотрасли конституционного права.

Здесь надо иметь в виду общую тенденцию развития системы права за последние 15 лет. Бурный рост отраслевого законодательства, его коренная переработка, возникновение новых направлений правового регулирования общественных отношений обусловили появление новых кодифицированных актов, новых отраслей законодательства. В силу этого как о самостоятельных отраслях права заговорили в последнее время о таких объединениях правовых норм, которые ранее считались лишь подотраслями*(9) или даже институтами права (имеются в виду банковское, налоговое, таможенное, уголовно-розыскное, арбитражно-процессуальное право, право социального обеспечения и т.п.). Данные проблемы дискутируются (правда, нельзя сказать, что достаточно) и в теории права, в чьем ведении находятся общие вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и подотраслей права. Отметим, что далеко не все предложения отраслевиков по признанию в качестве самостоятельной той или иной отрасли права пользуются поддержкой у теоретиков права.

Что касается конституционного права, то здесь речь идет о том, чтобы рассматривать в качестве подотрасли не только парламентское, но и избирательное, и муниципальное право. Также имеет место характеристика муниципального права как комплексной отрасли российского права или отрасли законодательства*(10). Последняя и, пожалуй, самая смелая попытка в этом направлении - обоснование конституционного правосудия как самостоятельной отрасли права*(11).

Все это характеризует тенденции развития российского права, его новые черты. Показательно, кстати, и то, что исследователи все чаще вычленяют и новые отрасли в международном праве, и только дальнейшая дискуссия покажет плодотворность таких попыток.

Если обратиться к учебной литературе по конституционному праву, следует заметить, что учебные курсы, в особенности написанные авторитетными учеными, будучи рассчитанными в основном на использование в учебном процессе, и для науки очень часто играют системообразующую роль.

Но надо признать, что при рассмотрении структуры конституционного права ни о каких подотраслях речь обычно не идет. Традиционно указывают основные четыре института конституционного права: это основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления*(12). Видимо, подразумевается вхождение парламентского права в состав последнего института. М.В. Баглай расширяет перечень конституционно-правовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти*(13).

Эта же позиция находит свое подтверждение в учебной литературе по конституционному праву зарубежных стран. Перечисляя четыре основных института конституционного права, Л.М. Энтин отмечает: "Нередко сами эти институты отличаются сложной внутренней структурой. Соответственно они включают более дробные подразделения, которые также обычно именуются институтами. ... Механизм государственной власти включает такие институты, как глава государства, правительство, парламент, судебная система. Иногда отдельные институты объединяют столь значительное число правовых норм и настолько сложны, что к ним самим применяется термин "право". Например, избирательное право, парламентское право"*(14).

Можно, таким образом, констатировать, что статус парламентского права в системе права до конца не определен, вопрос этот остается открытым. Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают как правовой институт со сложной инфраструктурой.

Его рассмотрение как самостоятельного объединения правовых норм во многом зависит от развития технологии парламентаризма, повышения роли процедурных правил не только в деятельности парламента, но и других высших государственных органов, и последовательности осмысления этих явлений отечественной наукой.

Предварительно можно рассмотреть вопрос о структуре общей теории парламентаризма и парламентского права. Он обычно не ставится, равно как и вопрос самого парламентского права как совокупности правовых норм. Авторы изданий, посвященных исследованию зарубежных и отечественных органов законодательной власти, последовательно анализируют различные проблемы, связанные с деятельностью парламента. Устоялась и определенная логика изложения материала, сложившаяся в предшествующие десятилетия в учебной и научной литературе по конституционному (государственному) праву СССР, России, зарубежных стран.

Многие вопросы парламентского права рассматриваются в учебниках по конституционному праву. Здесь обычно дается краткая характеристика сущности парламентаризма, раскрывается статус парламента, его место в системе высших органов государственной власти, функции и компетенция парламента, структура, порядок формирования и внутренняя организация парламента, статус парламентария. Излагаются порядок работы парламента, законодательный процесс и иные парламентские процедуры, среди которых наиболее важны процедуры, связанные с взаимоотношениями парламента и иных государственных органов (выборы, назначения, контрольные полномочия, импичмент, политическая ответственность правительства и т.д.).

Примерно такие же вопросы рассматриваются в специальной литературе по парламентаризму и парламентскому праву. В одном из первых изданий 90-х гг., посвященных парламентам зарубежных государств (Парламенты мира. М., 1991), речь идет о месте парламента в системе государственных органов, значении в политической жизни страны, о его статусе, структуре, компетенции, порядке формирования, о внутренней организации палат, законодательном процессе и иных парламентских процедурах (в основном по использованию своих контрольных полномочий в отношении других государственных органов), о правовом статусе депутата. Авторы продолжающих эту же тему "Очерков парламентского права" (М., 1993) специально обозначают очень важный вопрос об источниках парламентского права.

Работы, анализирующие отечественную проблематику, начинаются обычно с освещения общих вопросов парламентаризма и парламентского права. Рассматриваются статус, компетенция, порядок формирования, структура Федерального Собрания Российской Федерации, внутренняя организация палат, порядок их работы, законодательный процесс, положение Федерального Собрания Российской Федерации в системе государственных органов и взаимодействие с ними, правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Все проблемы рассмотрены, естественно, в значительно большем объеме, чем в учебных и научных изданиях по конституционному праву. Дополнительно освещаются вопросы межпарламентского сотрудничества и международно-правовой деятельности Федерального Собрания, а также организационно-правового и технического обеспечения работы его палат*(15).

Вопрос о структуре теории парламентаризма и парламентского права далеко не праздный и не сугубо технический (что и в какой последовательности излагать). Он важен для оптимального построения теории в связи с остальными отраслями научного знания, взаимного согласования различных ее частей между собой, их соответствия концепции в целом. Судя по всему, к настоящему времени накопилась определенная "критическая масса" публикаций по рассматриваемым проблемам, когда дальнейшее продвижение вперед требует систематизации и осмысления фактической и научной информации.

Немаловажной задачей является также изучение проблем парламентаризма и парламентского права в тесной связи с теми науками и научными направлениями, которые рассматривают смежные с парламентаризмом вопросы, или те же вопросы, но под другим углом зрения. Речь идет об использовании данных теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного права*(16), сравнительного правоведения и др., а также материала таких сложившихся научных направлений, как теории разделения властей, прав человека, федерализма, конституционного правосудия, правотворчества и др. Для научного осмысления различных аспектов деятельности парламента могут быть привлечены и знания неюридических наук - социальной философии, социологии, политологии, социальной психологии, риторики, этики и др. Построенная на такой основе научная теория парламентаризма и парламентского права приобретет вид, соответствующий современному уровню развития гуманитарного знания.

Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического.

Первый блок включает общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, его место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть - вопросы организации и деятельности парламента - составляют следующие два блока.

Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария.

Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядок его работы, законодательный процесс, взаимоотношения с другими государственными органами, межпарламентское сотрудничество, организационно-правовое и техническое обеспечение деятельности палат.

Более четкое структурирование общей теории парламентаризма и парламентского права позволит совершенствовать и ее содержание. Помимо систематизации собственного знания и установления более тесных связей с другими научными дисциплинами важным является выделение и комплексное изучение всех проблем теоретического блока. В современной отечественной науке он еще только формируется. Такой вывод можно сделать из анализа последних специальных работ по парламентаризму и парламентскому праву, основное внимание в которых уделяется именно деятельности российского парламента. Детальная проработка теоретических проблем нужна и для того, чтобы общие идеи парламентаризма не "потерялись" при воплощении их в конкретных институтах и процедурах.

Т.Я. Хабриева,

директор Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1996. N 11. Ст.1034.

*(2) Конституционный строй России. Вып.2. Вопросы парламентского права. М., 1995. С.5.

*(3) См.: Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С.14.

*(4) Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С.8.

*(5) Конституционный строй России. Вып.2. Вопросы парламентского права. С.7.

*(6) См.: Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. С.14.

*(7) См.: Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. N 11. С.9.

*(8) См., например: Автономов А.С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. М., 1999. С.312 (при этом дается ссылка на мнение Б.Н. Топорнина из его предисловия к "Очеркам парламентского права" (М., 1993), но там речь идет об отраслевой самостоятельности парламентского права); Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2000. С.18.

*(9) О некоторых проблемах см., например: Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2. С.22-27; Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С.5-12; Современное состояние российского законодательства и его систематизация (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1999. N 2.

*(10) См., например: Ковешников Е.М. Муниципальное право. М.: Издательство "НОРМА", 2000. С.2; Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.М. Никитина. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С.7-8.

*(11) Н.В. Витрук, характеризуя конституционное правосудие как отрасль права, говорит о специфике его предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых для деления права на отрасли. По его мнению, "конституционное правосудие как отрасль права есть система норм права, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного вида судопроизводства - конституционного судопроизводства". Более того, "по структуре конституционное правосудие как отрасль права делится на две подотрасли - судебное конституционное право и судебный конституционный процесс" (см.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М.: Закон и право; ЮНИТИ, 1998. С.38-39. См. также: Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. N 2. С.196-212).

*(12) См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С.23-24. В науке конституционного права высказывались даже суждения, что конституционно-правовыми институтами являются только комплексы норм, выступающие как часть, элемент системы права (см.: Там же. С.14).

*(13) См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., изм. и доп. М., 2000. С.30.

*(14) См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2000. С.33.

*(15) См., например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И. В. Парламент России. Изд. 2-е, доп. М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2001; Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999.

*(16) Имеются в виду связи парламентского права, являющегося частью конституционного права, с другими институтами конституционного права, например, с институтом основ конституционного строя.