Решение Верховного Суда РФ от 31 октября 2022 г. N АКПИ22-821 Об отказе в признании частично недействующим пункта 4.3 свода правил "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства", утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 16 декабря 2016 г. N 952/пр

Решение Верховного Суда РФ от 31 октября 2022 г. N АКПИ22-821

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Решение обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ. Слушание дела назначено на 31 января 2023 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.

при секретаре Елшиной Е.А.

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации "Сохраним природу вместе" о признании частично недействующим пункта 4.3 свода правил "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 952/пр,

установил:

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 952/пр утвержден свод правил "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства" (далее также - Свод правил), который зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (далее также - Росстандарт) и опубликован в "Информационном бюллетене о нормативной, методической и типовой проектной документации", N 7, 2017 г., а также размещен на официальном сайте Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России).

Пунктом 4.3 Свода правил предусмотрено, что лесовозные лесные дороги постоянного действия являются объектами капитального строительства и подразделяются на грузосборочные (лесовозные магистрали), лесовозные ветки - ответвления от лесовозной магистрали и лесовозные усы - ответвления от лесовозных веток.

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация "Сохраним природу вместе", осуществляющая деятельность в области охраны окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 4.3 Свода правил в части признания лесовозных лесных дорог постоянного действия объектами капитального строительства, ссылаясь на его противоречие положениям статей 10, 12, 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и полагая, что данное положение позволяет необоснованно распространить на лесовозные лесные дороги правовое регулирование, предусмотренное статьями 21, 45 данного кодекса, а именно допускает возможность вырубки деревьев в защитных лесах в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, что противоречит целевому назначению защитных лесов, нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Минстрой России в возражениях на административный иск указал, что оспариваемый в части Свод правил утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий, введен в действие в соответствии с законодательством Российской Федерации, не нарушает прав административного истца.

Представитель административного истца Парфенов О.В. в судебном заседании поддержал заявленное требование.

Представитель Минстроя России Кордюкова Е.А. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав стороны, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, установлены Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Закон о стандартизации), направленным на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации и регулирующим отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, указанных в статье 14 данного федерального закона, к которым относятся в том числе своды правил (часть 1 статьи 1, пункт 4 статьи 14).

Пункт 12 статьи 2 названного закона определяет, что сводом правил является документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Закона о стандартизации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки), согласно пункту 3 которых разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.

В соответствии с подпунктом 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038, Минстрой России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает своды правил и другие нормативно-технические документы добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее также - Технический регламент о безопасности зданий и сооружений).

Правилами разработки предусмотрено, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (пункт 13). Названные полномочия осуществляет Росстандарт (пункт 1 и подпункт 5.4.7 ¹ пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294).

Таким образом, Свод правил утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введен в действие в соответствии с установленным порядком.

Свод правил распространяется на проектирование, строительство и содержание автомобильных лесных дорог на территории лесного фонда Российской Федерации, являющихся дорогами необщего пользования и предназначенных для движения специализированных категорий транспортных средств (раздел 1).

Согласно разделу 4 Свода правил лесные дороги по назначению подразделяются на лесовозные лесные дороги и лесохозяйственные лесные дороги. Лесовозные лесные дороги предназначены для вывозки заготовленной древесины с мест заготовки, перевозки лесозаготовительной техники, технических грузов и доставки персонала к местам работы и обратно, а также для лесохозяйственных целей (охраны, защиты и воспроизводства лесов). Лесовозные лесные дороги строят в эксплуатирующихся лесах (пункт 4.1), по срокам действия выделяют лесовозные лесные дороги постоянного действия и временные (пункт 4.2).

Доводы административного истца о несоответствии пункта 4.3 Свода правил в части признания лесовозных лесных дорог постоянного действия объектами капитального строительства статьям 10, 12, 111 ЛК РФ подлежат отклонению, как несостоятельные.

В соответствии со статьей 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог (часть 1). Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов, а также в целях охраны, защиты и воспроизводства лесов (часть 4). Перечень объектов лесной инфраструктуры утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, а порядок проектирования, создания, содержания и эксплуатации таких объектов - уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 5).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2012 г. N 1283-р утвержден Перечень объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, предусматривающий различные объекты лесной инфраструктуры в зависимости от вида леса.

В частности, указанным перечнем к объектам лесной инфраструктуры для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в эксплуатационных и резервных лесах, в защитных лесах, относящихся к категории лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, в защитных лесах, относящихся к категории лесов, расположенных в водоохранных зонах, и на особо защитных участках лесов, за исключением заповедных лесных участков, отнесены лесные дороги.

Порядком проектирования, создания, содержания и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2020 г. N 565, предусмотрено, что проектирование объектов лесной инфраструктуры осуществляется для объектов капитального строительства (пункт 9), особенности проектирования лесовозных лесных дорог постоянного действия регламентируются Сводом правил (пункт 11).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определены понятия объектов капитального строительства как зданий, строений, сооружений, объектов, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (пункт 10 статьи 1), и некапитальных строений, сооружений как строений, сооружений, не имеющих прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киоски, навесы и другие подобные строения, сооружения) (пункт 10 ² статьи 1).

Согласно пункту 10 ¹ статьи 1 ГрК РФ линейные объекты - это линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Пунктом 23 части 2 статьи 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений предусмотрено, что под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Таким образом, отнесение объектов к капитальным или некапитальным осуществляется на основании признаков (характеристик), указанных в приведенных нормах ГрК РФ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений.

Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" устанавливает, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Перечнем объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. N 1084-р, автомобильная дорога отнесена к объектам капитального строительства, не связанным с созданием лесной инфраструктуры, для защитных, эксплуатационных, резервных лесов.

Отнесение пунктом 4.3 Свода правил лесовозных лесных дорог к объектам капитального строительства полностью соответствует приведенным положениям нормативных правовых актов.

Вопреки доводам административного истца отнесение лесовозных лесных дорог к объектам капитального строительства не противоречит целевому назначению защитных лесов, к которым согласно части 1 статьи 111 ЛК РФ относятся леса, являющиеся природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, поскольку лесовозные дороги строятся в эксплуатирующихся лесах.

Возможность проведения вырубки деревьев в защитных лесах для строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (часть 6 статьи 21 ЛК РФ), а также для эксплуатации линейных объектов в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов (часть 4 статьи 45 ЛК РФ), не подтверждает несоответствие оспариваемого пункта Свода правил положениям ЛК РФ, так как перечень линейных объектов и объектов капитального строительства не ограничивается только лесовозными лесными дорогами, а лесовозные лесные дороги отнесены к объектам лесной инфраструктуры.

Кроме того, под документом по стандартизации согласно пункту 1 статьи 2 Закона о стандартизации следует понимать документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается Законом о стандартизации.

Согласно пункту 4 статьи 16 ¹ Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Оспариваемый в части Свод правил входит в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный приказом Госстандарта от 2 апреля 2020 г. N 687 (пункт 392).

Таким образом, являющийся нормативно-техническим документом Свод правил устанавливает для добровольного применения правила и принципы в отношении процессов для целей соблюдения технических регламентов, не содержит правовые нормы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливающие правовой статус организаций, не содержит предписаний нормативно-правового характера.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации "Сохраним природу вместе" о признании частично недействующим пункта 4.3 свода правил "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 952/пр, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

О.Н. Нефедов