Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,
с участием представителя акционерного общества "Системный оператор Единой энергетической системы" - кандидата юридических наук С.А. Белова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Петрова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации И.В. Рукавишниковой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В. Коновалова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 статьи 432, пункта 1 статьи 438, пункта 4 статьи 445, пункта 5 статьи 447 и пункта 4 статьи 448 ГК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба акционерного общества "Системный оператор Единой энергетической системы". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей сторон и выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - В.В. Росинского, от Министерства юстиции Российской Федерации - Д.С. Короткова, от Федеральной антимонопольной службы - О.В. Горбачевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Акционерное общество "Системный оператор Единой энергетической системы" (далее также - АО "СО ЕЭС") оспаривает конституционность следующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации:
пункта 2 статьи 432, согласно которому договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной;
пункта 1 статьи 438, устанавливающего, что акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии и он должен быть полным и безоговорочным;
пункта 4 статьи 445 о том, что если сторона, для которой в соответствии с данным Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, то другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор; в этом случае договор считается заключенным на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления решения в законную силу; сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки;
пункта 5 статьи 447, закрепляющего, что аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися; иные основания признания торгов несостоявшимися устанавливаются законом;
пункта 4 статьи 448, в соответствии с которым, если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, опубликовавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до даты его проведения, а от проведения конкурса - не позднее чем за тридцать дней; если организатор открытых торгов отказался от их проведения с нарушением указанных сроков, он обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб, а организатор закрытого аукциона или закрытого конкурса обязан возместить приглашенным им участникам реальный ущерб независимо от того, в какой срок после направления извещения последовал отказ от проведения торгов.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы противоречат статьям 8 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 3), 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку пункт 4 статьи 445 ГК Российской Федерации не ограничивает возможность понуждения к заключению договора исключительно на основании решения суда и позволяет антимонопольному органу в не предусмотренных законом случаях требовать заключения договора в административном порядке, а остальные положения - в их взаимосвязи и по смыслу, придаваемому им судебной практикой, - ограничивают свободу договора в гражданском обороте и допускают принуждение организатора торгов к заключению договора с единственным участником торгов, даже если торги признаны несостоявшимися.
1.1. АО "СО ЕЭС" в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" проводило в электронной форме конкурс на право заключить договор о выполнении работ по уборке территории от сухой травы, поврежденных (высохших) деревьев и кустарников, мусора и прочих горючих материалов, для чего на сайте zakupki.gov.ru были опубликованы извещение и конкурсная документация. Организатором торгов на основании пункта 5 статьи 447 ГК Российской Федерации и утвержденного им положения о закупках принято решение о признании торгов несостоявшимися, поскольку к участию в конкурсе была допущена лишь одна заявка. Договор на выполнение работ по уборке территории между АО "СО ЕЭС" и хозяйственным обществом, подавшим заявку, не заключался, и последнее обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия АО "СО ЕЭС", выразившиеся в незаключении с ним договора.
Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве признало жалобу обоснованной, своим предписанием обязав АО "СО ЕЭС" завершить процедуру закупки. При этом отмечено, что из норм Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает обязанность заказчика заключить с исполнителем договор по результатам несостоявшегося конкурса, а отказ заказчика от заключения договора является злоупотреблением правом и нарушает пункт 2 части 1 статьи 3 данного Федерального закона, в силу которого при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
АО "СО ЕЭС" обратилось с заявлением о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными в Арбитражный суд города Москвы, который в удовлетворении требований отказал, с чем согласились суды апелляционной и кассационной инстанций. В ходе рассмотрения дела заявитель указывал на отсутствие у него обязанности заключить договор, поскольку конкурс был признан несостоявшимся. Однако суды сослались на то, что конечным результатом торгов, даже признанных несостоявшимися, при условии соответствия заявки, поданной единственным участником, требованиям закупочной документации является заключение договора с этим участником. В передаче кассационной жалобы АО "СО ЕЭС" для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано.
1.2. Заявитель просит признать неконституционным пункт 4 статьи 445 ГК Российской Федерации - как допускающий, на его взгляд, не предусмотренную законом возможность для антимонопольного органа требовать заключения договора в административном порядке путем выдачи обязательного для исполнения предписания. Между тем, вопреки требованиям статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", представленными материалами не подтверждается применение в деле с участием заявителя названной нормы, устанавливающей судебный порядок понуждения к заключению договора, а потому производство по настоящему делу в этой части подлежит прекращению.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что оспариваемые положения статей 432, 438 и 448 ГК Российской Федерации направлены на защиту прав и законных интересов участников гражданского оборота, включая участников торгов, на достижение необходимой определенности в отношении условий договора и момента его заключения (определения от 29 марта 2016 года N 523-О и N 524-О, от 28 февраля 2017 года N 401-О, от 27 июня 2017 года N 1368-О и от 27 февраля 2018 года N 426-О). Вместе с тем означенные положения, применяемые в системной связи, могут выступать предметом конституционного нормоконтроля в указанном в жалобе АО "СО ЕЭС" аспекте, поскольку на их основании решается вопрос об обязанности лица, осуществляющего закупки в соответствии с Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", заключить в случае признания торгов несостоявшимися договор с единственным участником торгов, если данный вопрос не решен иным образом в специальном законодательстве.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются пункт 2 статьи 432, пункт 1 статьи 438, пункт 5 статьи 447 и пункт 4 статьи 448 ГК Российской Федерации, на основании которых в их взаимосвязи решается вопрос об обязанности лица, осуществляющего закупки в соответствии с Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", на заключение с которым договора продажи (поставки) товаров, выполнения работ, оказания услуг проводятся конкурентные торги, заключить такой договор - в случае признания торгов несостоявшимися - с единственным участником торгов, если данный вопрос не решен иным образом в специальном законодательстве.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, а экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не допускается (статья 8, часть 1; статья 34). По смыслу приведенных предписаний Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17, 18, 45 и 75.1 в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан. Это предполагает стимулирование рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятие государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов, на оптимизацию государственного регулирования экономических отношений.
Сообразуясь с конституционными нормами о свободе экономической деятельности, Гражданский кодекс Российской Федерации называет свободу договора одним из основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1). В то же время в силу принципа справедливости, проявляющегося, кроме прочего, в балансе прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, а равно гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.
Запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия к лицам, нарушающим антимонопольное законодательство, что вытекает из статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации (согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не может нарушать права и свободы других лиц) и само по себе не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав и свобод. Законодатель, регулируя эту сферу общественных отношений, может и должен предусматривать меры, обеспечивающие поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности.
3. Торги - специфический способ совершения сделки посредством проведения конкурса или аукциона. Использование в определенных случаях конкурентных процедур отбора контрагентов является общемировой практикой и обусловлено: необходимостью удовлетворить интерес заказчика в заключении договора на лучших для него условиях и с лучшим контрагентом; задачами защиты конкуренции; целью профилактики коррупционных правонарушений. Конститутивным элементом торгов, как регулируемых гражданским законодательством, так и проводимых в соответствии с нормами иных отраслей права, служит состязательность, конкурентная борьба.
Согласно пункту 6 статьи 447 ГК Российской Федерации правила, предусмотренные его статьями 448 и 449, применяются к торгам, проводимым в целях заключения договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг или приобретение имущественных прав, если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений. Это указание означает возможность конкретизации процедуры торгов в специальном законодательстве. К таковому, в частности, относятся Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", который и был применен судами в деле АО "СО ЕЭС".
В свою очередь, пункт 5 статьи 447 ГК Российской Федерации, устанавливая, что аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися, не регламентирует, какие конкретно последствия могут наступать в случае признания торгов несостоявшимися. Это, однако, нельзя считать пробелом в законодательном регулировании - исходя из природы данной общей нормы, рассчитанной на применение при отсутствии специального регулирования. В отдельных же законах такие последствия законодатель предусмотрел. Например, в части 5 статьи 52 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что после признания торгов несостоявшимися договор с единственным их участником заключается в рамках процедуры осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
3.1. Целью торгов как юридической процедуры является выявление претендента на заключение договора, который способен предложить наиболее приемлемую - высокую или низкую - цену (при проведении аукциона) или лучшие условия договора (при проведении конкурса) и тем самым наиболее полно удовлетворить интересы как организатора торгов, так и победителя, а в некоторых случаях и третьих лиц.
Осуществляя регулирование экономической деятельности, законодатель, как правило, наряду с принципом свободы договора ориентируется и на конституционное требование поддержки конкуренции. Так, в части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрено, что при проведении торгов, запроса котировок цен, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений (пункт 3).
Заявитель по настоящему делу полагает, что обязанность заключить договор с определенным лицом является исключением из принципа свободы договора (точнее, случаем ограничения этого принципа) и оно должно быть прямо предусмотрено законом. Но второй тезис заявителя, лежащий в основе его позиции, состоит в утверждении, что признание торгов несостоявшимися означает отсутствие у них юридических последствий, а значит, возложение на организатора торгов обязанности заключить договор с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в принципе невозможно. Между тем такой вывод не вытекает с неизбежностью из пункта 5 статьи 447 ГК Российской Федерации.
В Общей части Гражданского кодекса Российской Федерации, которая включает в себя общие для гражданского законодательства нормы о торгах, в равной степени применимые как к обязательным, так и к добровольным торгам, пункт 5 статьи 447 имеет цель, характерную для общих норм гражданского права, допускающих наличие норм специальных, которые содержатся либо в Особенной части данного Кодекса, либо в других законах (статья 3 данного Кодекса).
Когда в специальном законодательстве отсутствует указание на последствия признания торгов несостоявшимися, факт признания их таковыми означает, что они не могут влечь юридических последствий именно как специфический способ заключения сделки. Названная норма, однако, не препятствует возникновению - за рамками собственно правоотношений по организации и проведению торгов - различных правовых последствий признания торгов несостоявшимися применительно к конкретным видам торгов, не мешает установлению таких последствий законодателем (который при этом учитывает вид торгов и природу возникающих отношений), что и происходит при принятии законодательных актов о тех или иных торгах, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, такие последствия могут устанавливаться в документах, регламентирующих порядок проведения торгов, в частности в положении о закупке, утверждаемом заказчиком (статья 2 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц").
Вопрос же о том, в какой мере законодатель должен опираться на конституционно значимые принципы свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, автономии воли участников гражданского оборота, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, зависит от отрасли законодательства, целей и задач специального законодательства, использующего межотраслевой институт торгов.
Следовательно, сам по себе пункт 5 статьи 447 ГК Российской Федерации, являясь общей нормой, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку не исключает возможности закреплять в специальном законодательстве различные правовые последствия признания торгов несостоявшимися. Во взаимосвязи с ним не может придаваться иное значение и пункту 2 статьи 432, пункту 1 статьи 438 и пункту 4 статьи 448 данного Кодекса.
3.2. Целями Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, осуществляющих закупки в соответствии с ним, в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
В связи с этим данный Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке юридическими лицами, указанными в части 2 его статьи 1 и характеризующимися наличием публичных элементов в своем статусе или в составе участников либо выполнением публично значимых функций. При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами информационной открытости закупки, равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика, а также принципом отсутствия ограничений допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к ее участникам (часть 1 статьи 3).
Важное значение в данном Федеральном законе придается положению о закупке - документу, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), включая порядок определения формулы цены, и другие связанные с обеспечением закупки правила (часть 2 статьи 2). Положением о закупке предусматриваются конкурентные и неконкурентные закупки, устанавливается порядок их осуществления с учетом предписаний данного Федерального закона (часть 2 статьи 3).
Фактически по объему регулирования положение о закупке призвано восполнить краткость регулирования собственно закупочной деятельности в данном Федеральном законе. Это выражается в выборе как способов закупки, так и - в очерченных законодательством пределах - их содержания. Допуская решение такого рода вопросов в положении о закупке, законодатель тем самым не исключает решения в нем и вопроса о последствиях признания торгов несостоявшимися, в том числе в части возможности или необходимости заключить договор с единственным участником торгов. При этом важной функцией положения о закупке является обеспечение открытости и прозрачности закупочной политики заказчика, в том числе путем размещения положения в единой информационной системе (часть 1 статьи 4 данного Федерального закона).
3.3. Если организатор торгов имеет возможность
