Пояснительная записка к проекту федерального закона N 168328-3 "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О космической деятельности" (по вопросу обеспечения безопасности космической деятельности) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О космической деятельности" (по вопросу обеспечения безопасности космической деятельности)

Настоящий законопроект разработан депутатами Государственной Думы с целью установления нормативно-правовых норм обеспечения безопасности космической деятельности.

Разработанный ранее депутатами Государственной Думы второго созыва законопроект "Об обеспечении безопасности космической деятельности" был подготовлен в развитие правовых норм Закона Российской Федерации "О космической деятельности". Несмотря на то, что законопроект был поддержан Министерством обороны Российской Федерации, Российским авиационно-космическим агентством и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Правительством Российской Федерации в заключении было предложено включить предлагаемые правовые нормы в основной Закон в виде изменений и дополнений.

Космическая деятельность является одним из приоритетных направлений деятельности государства, занимает ключевое место в геополитике Российской Федерации, направлена на повышение эффективности решения задач экономического развития государства, обеспечения национальной безопасности. Космическая деятельность способствует развитию отечественной науки и техники и поэтому правовые нормы обеспечения безопасности космической деятельности должны занимать одно из главных мест, так как космическая деятельность обладает потенциальным источником опасности, и может оказать глобальное воздействие на окружающую природную и антропогенную среду.

В настоящее время все сферы космической деятельности кроме обеспечения безопасности регулируются Законом Российской Федерации "О космической деятельности" (далее - Закон), а также другими многочисленными федеральными законами, касающимися ратификации соглашений и нормативными правовыми актами Российской Федерации (см. список правовых актов и нормативных документов).

За пределами правового регулирования остаются ряд серьезных проблем: порядок мобилизации и применения космических систем (комплексов, средств) гражданского назначения в период проведения мобилизационных мероприятий и в военное время; механизм создания и применения космических систем (комплексов, средств) двойного назначения; вопросы защиты интеллектуальной собственности государства и Министерства обороны Российской Федерации; механизм страхования рисков, связанных с осуществлением космической деятельности, а также ряд вопросов, связанных с обеспечением безопасности космической деятельности в процессе разработки, создания, испытания и использования (эксплуатации) космической техники, включая космические объекты и объекты космической инфраструктуры, а также связанные с безопасностью космической деятельности права и обязанности органов государственной власти, членов экипажей пилотируемых космических объектов, персонала и населения.

В Разделе V Закона имеются статьи: статья 22 "Обеспечение безопасности космической деятельности", статья 23 "Расследование происшествий при осуществлении космической деятельности", статья 24 "Поисковые и аварийно-спасательные работы, ликвидация последствий происшествий" и статья 25 "Страхование космической деятельности", которые должны были быть посвящены вопросам обеспечения безопасности космической деятельности.

Однако пункт 1 статьи 22 Закона прямо указывает, что "любая космическая деятельность осуществляется с соблюдением требований безопасности, установленных законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации в заключении от 9 апреля 2002 года N 2011п-П7 также справедливо указало, что все вопросы, касающиеся обеспечения безопасности космической деятельности, урегулированы не Законом, а "Положением о порядке создания, производства и эксплуатации (применения) космических комплексов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 1998 года.

Следовательно, правовые нормы, которые должны быть урегулированы Законами (ссылка на них в статьях 22 и 23 Закона), регламентируются правовыми нормативными актами Российской Федерации, что явно недостаточно и противоречит Закону.

Основное назначение настоящего законопроекта - урегулировать сформировавшийся на практике и в нормативных правовых актах Российской Федерации, единый комплексный подход к обеспечению безопасности космической деятельности. Законопроект предусматривает распространение соответствующих требований и реализацию мероприятий обеспечения безопасности космической деятельности на членов экипажей пилотируемых космических объектов, персонал и население, в рамках традиционно существующих организационных структур на всех этапах космической деятельности, в том числе действующего порядка создания, испытания и использования (эксплуатации) космической техники.

Основные изменения и дополнения касаются раздела V Закона "Безопасность космической деятельности".

В раздел V дополнительно законопроектом предлагается включить: статью 22-1 "Понятие безопасности космической деятельности", статью 22-2 "Цели обеспечения безопасности космической деятельности", статью 22-3 "Основные требования по обеспечению безопасности космической деятельности", статью 22-4 "Права и обязанности членов экипажей пилотируемых космических объектов, должностных лиц и персонала при осуществлении космической деятельности" и статью 22-5 "Особенности обеспечения безопасности космической деятельности при реализации космических проектов и (или) программ по международных договорам Российской Федерации".

Одновременно законопроектом предлагается уточнить и дополнить компетенцию Правительства Российской Федерации (пункт 1), Российского авиационно-космического агентства (пункт 2), Министерства обороны Российской Федерации (пункт 3) по вопросам обеспечения безопасности космической деятельности.

Актуальность разработки законопроекта определяется новыми внутригосударственными и внешнеполитическими факторами.

Внутригосударственными факторами являются:

возникновение и развитие в Российской Федерации новых форм собственности (частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности) и новых социально-экономических и политических условий развития Российской Федерации;

повышение роли космонавтики, а следовательно, ее материальной основы функционирования в обеспечение стратегической, экономической стабильности, укрепления обороноспособности и национальной безопасности Российской Федерации;

несовершенство нормативно-правового обеспечения.

Основным внешнеполитическим фактором являются попытки и стремление всеми иностранными государствами активно использовать космическое пространство в своих целях.

Наличие многоплановых факторов, определяющих требование обеспечения безопасности космической деятельности, указывает на необходимость использования комплексного программного подхода для преодоления сложившейся ситуации. Следует отметить, что принимаемые меры со стороны Российского авиационно-космического агентства и Министерства обороны Российской Федерации, в основном административного характера, в условиях острого финансового дефицита в значительной мере исчерпали возможности дальнейшего воздействия на обеспечение безопасности космической деятельности, что требует нетрадиционных путей решения, в том числе и разработки настоящего федерального закона.

Реализация данного законопроекта может потребовать дополнительное расходование средств из федерального бюджета для осуществления мер по обеспечению безопасности космической деятельности, не повлечет увеличения численного состава федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не потребует изменения существующего налогового законодательства.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О космической деятельности" (по вопросу
обеспечения безопасности космической деятельности)

Законопроект не предусматривает введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов или изменение финансовых обязательств.

В настоящее время выполнение требований по обеспечению безопасности при осуществлении космической деятельности организуется, проводится и контролируется в соответствии с "Положением о порядке создания, производства и эксплуатации (применения) космических комплексов", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 1998 года (РК-98-КТ).

Ряд мероприятий, прямо или косвенно связанных с обеспечением безопасности персонала, безаварийности космической техники, объектов космической инфраструктуры, безопасности окружающей природной среды, предусмотрены и другими нормативно-техническими и организационными документами. К таким документам относятся программы обеспечения надежности, программы обеспечения экологической безопасности, комплексные программы экспериментальной отработки, программы летных испытаний, комплексные планы эксплуатации космической техники, космической инфраструктуры на текущий период и др.

Поэтому выделить отдельные составляющие материальных затрат и соответствующих финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения безопасности космического проекта (программы), практически невозможно, а в некоторых случаях и нецелесообразно, поскольку это может привести к снижению эффективности использования имеющихся средств на различных этапах жизненного цикла образцов космической техники и объектов космической инфраструктуры. Эти затраты определяются уровнем государственной поддержки космической деятельности и ежегодно выделяемых бюджетных ассигнований.

Однако по отдельным вопросам, связанным с обеспечением безопасности космического проекта (программы), некоторые прямые расходы в пределах выделенных средств могут быть оценены. Так, по данным Министерства обороны Российской Федерации затраты по обеспечению безопасности при выполнении НИОКР в интересах Министерства обороны Российской Федерации в 1998 - 2000 годах составили примерно 1 - 3% от общих затрат на НИОКР.

Затраты на проведение исследований экологической обстановки в районах падения и посадки отделяющихся частей образцов космической техники составили сумму, равную затратам по обеспечению безопасности при выполнении НИОКР в интересах Министерства обороны Российской Федерации, при этом половина расходов осуществлялась за счет использования внебюджетных средств.

Непосредственные затраты по обеспечению безопасности в районах падения отделяемых частей ракет-носителей ежегодно составляют:

на содержание специальных подразделений - 20 - 40 млн.руб.;

на аренду авиационных средств - 06 - 10 млн.руб.;

на проведение медико-биологических исследований - 3 - 5 млн.руб.

В процессе создания комплексов и их изделий на экспериментальную отработку изделий, являющейся # основой обеспечения надежности и безопасности ракетно-космической техники, тратится 55 - 65% от общей сметной стоимости. Таким образом, по оценочным данным Российского авиационно-космического агентства и Министерства обороны Российской Федерации затраты на обеспечение безопасности космической деятельности составляют ориентировочно до 70% от общей стоимости разработки и реализации конкретного космического проекта (программы, ОКР). По оценке некоторых специалистов расходы на обеспечение безопасности космической деятельности и должны ориентировочно составлять 1,5 - 2 млрд.руб. в год, в зависимости от масштаба (объема экспериментальной отработки, количества планируемых запусков ракет-носителей, количества функционирующих космических аппаратов в орбитальной группировке и т.п.), от имеющихся потенциальных источников опасности и возможностей объектов наземной инфраструктуры, а также иных факторов, обеспечивающих и влияющих на эффективность обеспечения безопасности космической деятельности.

В федеральном бюджете выделяется недостаточное количество средств на создание и эксплуатацию ракетно-космической техники, что было отмечено на закрытых парламентских слушаниях "О состоянии и выполнении Федеральной космической программы России на период до 2000 года и международных обязательствах Российской Федерации в области космоса". Следовательно, этих средств недостаточно и для обеспечения надежности и безопасности ракетно-космической техники в полном объеме.

Все затраты, связанные с обеспечением безопасности при осуществлении космической деятельности, входят в структуру цены создания и эксплуатации космической техники и объектов космической инфраструктуры и финансируются в рамках средств, выделяемых на реализацию космических проектов, включенных в Федеральную космическую программу России и космический раздел федеральной программы разработки, создания, производства вооружения и военной техники.

Вместе с тем, постоянный рост цен и незначительное увеличение объемов финансирования на Федеральную космическую программу России и на космический раздел федеральной программы разработки, создания, производства вооружения и военной техники, а также нестабильное, неритмичное ежегодное выделение средств, предусмотренных федеральным бюджетом, на космическую деятельность, существенно влияют на уровень отработки ракетно-космической техники, ее качества и надежности, а в конечном объеме влияют на безопасность космической деятельности.

Для реализации требований настоящего законопроекта в полном объеме, финансирование космической деятельности должно осуществляться в 2002 - 2003 г.г. на уровне 0,6 - 0,7% от ВВП, с доведением в дальнейшем до уровня 1% от ВВП, как это предусмотрено Законом Российской Федерации "О космической деятельности".

Список
правовых актов и нормативных документов, в которых регламентирован порядок и режим обеспечения безопасности космической деятельности в Российской Федерации

1. Закон РФ от 20.08.1993 N 5663-1 (ред. от 29.11.1996) "О космической деятельности"

2. Федеральный закон от 12.02.2001 N 14-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о мерах по охране технологий в связи с запусками с российских космодромов Плесецк и Свободный и полигона Капустин Яр космических аппаратов, в отношении которых имеются лицензии США, от 31 января 2000 года" (принят ГД ФС РФ 22.12.2000)

3. Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 N 1036 "Об утверждении положения о государственной комиссии по проведению летных испытаний космических систем и комплексов"

4. Федеральный закон от 29.12.2000 N 165-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Республики Казахстан, Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о мерах по охране технологий в связи с запусками Россией с космодрома Байконур космических аппаратов, в отношении которых имеются лицензии США" (принят ГД ФС РФ 15.12.2000)

5. Федеральный закон от 29.12.2000 N 164-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Канады, Правительствами государств - членов Европейского космического агентства, Правительством Японии, Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки относительно сотрудничества по международной космической станции гражданского назначения" (принят ГД ФС РФ 15.12.2000)

6. Федеральный закон от 29.02.2000 N 43-ФЗ "О ратификации протокола к соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области исследования и использования космического пространства в мирных целях от 26 ноября 1996 года" (принят ГД ФС РФ 11.02.2000)

7. Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 N 88 "Об утверждении основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса Российской Федерации и положения о государственном регулировании допуска и использования иностранных систем спутниковой связи и вещания в информационном (телекоммуникационном) пространстве Российской Федерации"

8. Распоряжение Правительства РФ от 04.01.2000 N 11-р "О заключении договоров, связанных с запуском ракет с космодромов и использованием районов падения отделяющихся частей ракет"

9. Постановление Правительства РФ от 25.10.1999 N 1186 "Об утверждении положения о российском авиационно-космичском агентстве"

10. Постановление Правительства РФ от 03.08.99 N 896 "Об использовании в Российской Федерации глобальных навигационных спутниковых систем на транспорте и в геодезии"

11. Приказ Гостелекома РФ от 21.07.1999 N 22 "Об утверждении положения о порядке, общих условиях и принципах использования на территории Российской Федерации систем глобальной подвижной персональной спутниковой связи (ГППСС) и требованиях по обеспечению информационной безопасности для российских сегментов указанных систем" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.11.1999 N 1979)

12. Постановление Правительства РФ от 15.07.1999 N 827 (ред. от 19.08.2000) "Вопросы российского авиационно-космического агентства"

13. Постановление Правительства РФ от 08.04.99 N 394 "Об использовании космических систем и комплексов военного назначения для оказания услуг в сфере космической деятельности"

14. Постановление Правительства РФ от 26.02.1999 N 226 "О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов"

15. Постановление Правительства РФ от 16.02.1999 N 180 "О порядке регулирования допуска и использования на телекоммуникационном рынке России глобальных систем подвижной персональной спутниковой связи"

16. Федеральный закон от 17.12.1998 N 190-ФЗ "О принятии протокола о внесении поправок в соглашение о создании международной системы и организации космической связи "Интерспутник" (принят ГД ФС РФ 20.11.1998)

17. Федеральный закон от 26.11.98 N 176-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским космическим агентством относительно таможенного оформления и беспошлинного ввоза и вывоза товаров в рамках сотрудничества в исследовании и использовании космического пространства" (принят ГД ФС РФ 23.10.98)

18. Постановление Правительства РФ от 02.09.98 N 1016 "О мерах по обеспечению устойчивого функционирования орбитальной группировки и развития сетей спутниковой связи и вещания Российской Федерации"

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.1998 года "Положение о порядке создания, производства и эксплуатации (применения) космических комплексов"

20. Постановление Правительства РФ от 12.05.98 N 440 (ред. от 27.08.99) "О мерах по выполнению указа Президента Российской Федерации от 20 января 1998 г. N 54 "О реализации государственной политики в области ракетно-космической промышленности"

21. Распоряжение ГТК РФ от 26.03.1998 N 01-14/331 (ред. от 04.12.2000) "О соглашении между Правительством Российской Федерации и Европейским космическим агентством относительно таможенного оформления и беспошлинного ввоза и вывоза товаров в рамках сотрудничества в исследовании и использовании космического пространства от 18.11.97"

22. Постановление Правительства РФ от 24.03.98 N 350 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 1995 г. N 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет"

23. Указ Президента РФ от 20.01.1998 N 54 "О реализации государственной политики в области ракетно-космической промышленности"

24. Федеральный закон от 05.10.97 N 130-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области исследования и использования космического пространства в мирных целях" (принят ГД ФС РФ 12.09.97)

25. Постановление Правительства РФ от 15.08.97 N 1039 "О правилах оповещения органов исполнительной власти при запуке космического аппарата с ядерным источником энергии, а также оповещения органов местного самоуправления и оказания при необходимости помощи населению в случае аварийного возвращения такого аппарата на землю"

26. Указание ГТК РФ от 31.01.1997 N 01-14/104 (ред. от 04.12.2000) "О соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, перемещаемых в рамках российско-американского сотрудничества в области исследования и использования космического пространства в мирных целях от 16.12.94"

27. Федеральный закон от 10.01.1997 N 18-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским космическим агентством об учреждении в Российской Федерации постоянного представительства Европейского космического агентства и его статусе и протокола к соглашению между Правительством Российской Федерации и Европейским космическим агентством об учреждении в Российской Федерации постоянного представительства Европейского космического агентства и его статусе" (принят ГД ФС РФ 20.12.1996)

28. Федеральный закон от 20.04.96 N 35-ФЗ "О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве и взаимодействии в обеспечении безопасности комплекса "Байконур", воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Казахстан, и лиц, входящих в их состав" (принят ГД ФС РФ 05.04.96)

29. Постановление Правительства РФ от 02.02.1996 N 104 "об утверждении положения о лицензировании космической деятельности"

30. Федеральный закон от 11.08.95 N 140-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о порядке содержания и использования оптико-электронного узла "Нурек" системы контроля космического пространства" (принят ГД ФС РФ 21.07.95)

31. Федеральный закон от 28.06.95 N 97-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, перемещаемых в рамках российско-американского сотрудничества в области исследования и использования космического пространства в мирных целях" (принят ГД ФС РФ 09.06.95)

32. Постановление Правительства РФ от 31.05.95 N 536 (ред. от 24.03.98) "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет"

33. Федеральный закон от 17.05.95 N 77-ФЗ "О ратификации договора аренды комплекса "Байконур" между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан" (принят ГД ФС РФ 21.04.95)

34. Федеральный закон от 24.10.94 N 28-ФЗ "О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об основных принципах и условиях использования космодрома "Байконур" (принят ГД ФС РФ 21.07.94)

35. Постановление Правительства РФ от 11.12.93 N 1282 (ред. от 27.08.99) "О государственной поддержке и обеспечении космической деятельности в Российской Федерации"

Перечень
законодательных актов, подлежащих разработке и введению в действие
или отмене, в связи с принятием федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О космической
деятельности" (по вопросу обеспечения безопасности космической
деятельности)

В случае принятия федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О космической деятельности" (по вопросу обеспечения безопасности космической деятельности) потребуется внесения # изменений и дополнений в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Необходимо установить ответственность должностных лиц организаций (независимо от их формы собственности), физических и юридических лиц, виновных в нарушении правовых норм, регулирующих обеспечение безопасности космической деятельности, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, но которые не повлекли происшествий (аварий и катастроф).