К вопросу о правовом статусе
государственных унитарных предприятий
Институт экономики и управления в промышленности Минэкономразвития России и Минпромнауки России проводит регулярные семинарские занятия с директорами государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заместителями директоров, главными бухгалтерами, главными юрисконсультами и другими ответственными работниками предприятий. Занятия посвящены основополагающим вопросам управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, основным целям, задачам и принципам государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики.
Интерес к занятиям вызван необходимостью получения разъяснений Концепции управления государственным имуществом в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, а также изданных в развитие указанного постановления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти о порядке подготовки и утверждения уставов, заключения контрактов и аттестации руководителей унитарных предприятий. Замечено, что в последнее время интересы слушателей не ограничиваются только этими вопросами и все чаще смещаются в сторону не совсем ясных для них, трудных для понимания без специальной подготовки категорий Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Федерального закона "О государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом" и ряда других законодательных актов, так или иначе затрагивающих вопросы деятельности государственных предприятий. Стремление досконально разобраться в новейшем российском законодательстве и сама по себе постановка многих вопросов (вопросы, что называется, на "пятерку") свидетельствует о все более возрастающем уровне подготовки и квалификации обновляющегося директорского корпуса. Общение со многими директорами, особенно из числа относительно молодых, вселяет надежду на их способность и желание обеспечить высокоэффективную работу унитарных предприятий в условиях осуществления радикальной экономической реформы.
Если раньше, например, проблемы права собственности и других вещных прав и, в частности, права хозяйственного ведения и права оперативного управления представляли скорее академический интерес только в среде юристов, специализирующихся в этой области права, то в настоящее время, очевидно, в связи с расширением гражданского оборота, диверсификацией направлений хозяйственной деятельности предприятий, установлением связей с организациями различных организационно-правовых форм и форм собственности эти проблемы приобретают порой острый характер. Отрадно констатировать, что директора предприятий как раз и хотят получить развернутые и мотивированные ответы и не довольствуются отсылкой преподавателя к тому или иному источнику права или публикации.
Некоторые из злободневных вопросов могут представлять интерес для читателей журнала, и поэтому, на наш взгляд, вопросы и конечно же ответы на них было бы целесообразно поместить на его страницах. Вот некоторые из них.
Вопрос: в Федеральном законе (О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации) от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ (п.6 ст.6), что к созданным до официального опубликования части первой Кодекса государственным и муниципальным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, а также федеральным казенным предприятиям применяются соответственно нормы Кодекса об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления, и что учредительные документы этих предприятий подлежат приведению в соответствие с нормами части первой Кодекса в порядке и в сроки, которые будут определены при принятии закона о государственных и муниципальных предприятиях. Поскольку закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях до сих пор нет, насколько являются легитимными требования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти об утверждении уставов предприятий до принятия указанного закона?
Да, действительно, исходя из соображений формальной логики и буквы закона, получается так, что унитарные предприятия должны жить по-старому, руководствоваться замшелыми, обветшавшими учредительными документами, многие положения которых ничем иным, кроме как анахронизмом не назовешь. Что же делать? Ждать наступления греческих календ? Ну а поскольку этих календ, как известно, в природе не было, не означает ли это, что закон об унитарных предприятиях не будет принят вообще никогда? Мы так не считаем. Раз есть государственные и муниципальные унитарные предприятия, должен быть и специальный закон о них, подобно законам о других юридических лицах любой организационно-правовой формы, касается ли это акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, производственных или потребительских кооперативов, некоммерческих организаций и т.д. Тем не менее, как это ни парадоксально, но в такой постановке вопроса есть свой резон. Некоторые ученые и государственные служащие утверждают, что само принятие этого закона весьма проблематично. Основная же проблема заключается в несовершенстве положений нашего законодательства, никак не вписывающегося в рамки традиционного или классического гражданского законодательства о собственности и таких вещных правах, как право хозяйственного ведения, которым наделены унитарные предприятия, и право оперативного управления имуществом, которым обладают унитарные казенные предприятия и учреждения. Таких понятий не было и нет ни в одном государстве, за исключением тех, которые образовались после распада СССР.
Право оперативного управления, авторство теоретических разработок которого принадлежит перу известного советского ученого-юриста А.В. Венедиктова, нашло отражение в советском кодифицированном законодательстве 60-х годов прошлого века, в частности, в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. Начиная с конца 90-х годов, с возрастанием имущественных возможностей предприятий тенета права оперативного управления государственной собственностью сковывали хозяйственную инициативу руководителей. По этой причине Законом РСФСР от 14 июля 1990 г. (О собственности на территории РСФСР) взамен права оперативного управления, которое сдерживало развитие предприятий, было декретировано право полного хозяйственного ведения, которое давало право руководителю предприятия совершать (любые действия, не противоречащие закону). В связи с тем, что эта конструкция, лишенная инструментов контроля за деятельностью руководителей предприятий, привела в условиях экономической реформы к негативным последствиям в виде разбазаривания государственного имущества, при создании Гражданского кодекса РФ 1994 г. было решено предусмотреть право оперативного управления имуществом только для казенных предприятий и учреждений и более объемное по сравнению с ним право хозяйственного (на этот раз уже без слова (полного)) ведения. Казалось бы, в Кодексе наконец-то было найдено правильное решение вопроса, оптимальное соотношение между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления. Между тем, в жизни все это выглядело совсем по-другому. Как же именно?
В упомянутой Концепции Правительство РФ вынуждено было по результатам анализа работы предприятий признать, что (предусмотренная гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств). На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, в результате чего вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах. Руководство предприятий заключает сделки, в которых оно заинтересовано. Это ведет к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев к хищениям государственного имущества. Деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна. Низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет. Как видно, созданный на скорую руку институт полного хозяйственного ведения на поверку оказался нежизнеспособным, нуждающимся в усовершенствовании. В то же время Концепция содержит критику и в отношении права оперативного управления государственным имуществом. Тот факт, что эта критика помещена в разделе, посвященном учреждениям, не меняет положение дела. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета. В то же время Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству.
Из Концепции вытекает тот основной вывод, что гражданское законодательство должно быть улучшено. Но какой бы жесткой ни была критика нашего несовершенного закона, ясно, что невозможно отказаться от прочно устоявшейся советской доктрины о праве собственности и других вещных правах и базирующихся на этой доктрине основополагающих принципов российского гражданского законодательства. Для этого необходимо разработать обоснованную теоретическую базу. Выполнение научно-исследовательских работ на такую тему потребовало бы, помимо значительных материальных затрат, привлечения к этим разработкам многих ученых-юристов как отечественных, так и зарубежных, изучения гражданского законодательства Российской империи, Германии, Франции, Италии, Швейцарии и других государств. Данная работа растянулась бы не на один год. Вот почему Правительство Российской Федерации признало необходимым осуществить серьезные меры, направленные на повышение эффективности управления государственным имуществом и усиление контроля за работой государственных унитарных предприятий в рамках действующего гражданского законодательства, не затрагивая пока вопросов его коренного пересмотра. Именно этим и объясняется разработка и утверждение Мингосимуществом России по поручению Правительства РФ Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия и Примерного контракта с руководителями этих предприятий, а также последующая работа федеральных органов исполнительной власти по утверждению уставов находящихся в их ведении предприятий, аттестации руководителей и заключению с ними трудовых договоров. Без проведения указанной работы нет возможности основательно и системно разобраться в деятельности предприятий, обобщить этот опыт и со знанием дела решить важнейшие задачи управления государственной собственностью.
Что касается абзаца второго п.6 ст.6 Федерального закона (О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации), согласно которому учредительные документы государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве полного хозяйственного ведения, а также федеральных казенных предприятий, подлежат приведению в соответствие с нормами части первой Гражданского кодекса в порядке и сроки, которые будут определены при принятии закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, то, на языке юристов, он, этот абзац, является (фусом), т.е. фактически утратил силу. Вопрос сводится только к принятию на этот счет соответствующего федерального закона. И он будет рано или поздно принят.
Вопрос: в Кодексе законов о труде Российской Федерации не была предусмотрена норма о возможности заключения трудового договора (контракта) как разновидности срочного трудового договора с директорами унитарных предприятий. Между тем, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. N 234 (О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий) был разработан и утвержден распоряжением Мингосимущества (ныне Минимущество) России от 16 февраля 2000 г. N 189-р Примерный контракт с руководителем федерального государственного унитарного предприятия. Кроме того, названными актами федеральных органов исполнительной власти предусматривается необходимость согласования двустороннего договора (контракта) с третьей стороной - Минимуществом России. Как быть с этими нормами, по существу не основанными на законе?
В статье 17 КЗоТ РФ, который утратил силу в связи с принятием Трудового кодекса РФ, имелось положение следующего содержания: (Срочный трудовой договор (контракт) заключается в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы, или условий ее выполнения, или интересов работника, а также в случаях, непосредственно предусмотренных законом). Ни одно из перечисленных в цитируемой статье КЗоТа условий заключения срочных трудовых договоров (контрактов) не относилось к нашему случаю. В равной степени это относится и к вопросу согласования трудового договора (контракта) с Минимуществом России. Формально это, на наш взгляд, было отступлением от закона.
А что же говорит судебная практика, этот своеобразный критерий истины? На практике среди множества гражданских трудовых дел, рассмотренных судами, не было установлено ни одного случая, когда бы трудовой договор (контракт) с директорами предприятий, который по существу является разновидностью срочного трудового договора, был бы оспорен в суде и тем более расторгнут по этому основанию. По той простой причине, что такой контракт устраивал обе стороны: директора предприятия, потому что ему предоставлялись устраивающие его определенные гарантии и компенсации; министерство и ведомство, поскольку каждый из директоров в отведенный ему срок должен на деле доказать свою способность эффективно руководить предприятием, а в случае истечения срока договора можно без объяснения причин расстаться с директором, не сумевшим должным образом проявить себя.
Так было до введения в действие с 1 февраля 2002 г. Трудового кодекса РФ, который развязал этот (гордиев узел) радикальным образом. Теперь согласно ст.59 Кодекса срочный трудовой договор может заключаться по инициативе работодателя или работника с руководителями, заместителями руководителей и главными бухгалтерами организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Точно так же решен и второй поставленный здесь вопрос - вопрос согласования трудового договора с Минимуществом России. В статье 67 Трудового кодекса РФ записано, что при заключении трудовых договоров с отдельными категориями работников законами и иными нормативными правовыми актами может быть предусмотрена необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам. Как будто специально для этих случаев и были изданы еще до принятия Трудового кодекса указанные нормативные акты о согласовании договоров с Минимуществом России.
Решение в Трудовом кодексе РФ обозначенных проблем демонстрирует богатые возможности новейшего законодательства, являющегося своеобразным симбиозом науки и практики по регулированию вопросов, поставленных самой жизнью и нашедших свое правильное отражение в решениях Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти. Эти решения прошли проверку, успешное испытание практикой, подтвердили свою жизненную силу и заслуживают того, чтобы они стали составной частью законов - более высокого иерархического уровня законодател
