Правовые аспекты использования земель органами пограничной службы (А.Ф. Суров, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.)

Правовые аспекты использования земель
органами пограничной службы

Для реализации возложенных задач любой орган исполнительной власти, в том числе и Пограничная служба РФ, должен быть обеспечен различными видами материальных ресурсов - финансовыми, техническими, людскими. Не на последнем месте стоит и необходимость обеспечения служебно-боевой деятельности земельными ресурсами.

Законодательство, регламентирующее деятельность Пограничной службы РФ, - Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации", федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О Пограничной службе Российской Федерации" и другие - фрагментарно регулирует земельные отношения между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и Пограничной службой РФ. Сложившиеся и развивающиеся в настоящее время отношения в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации требуют четкого правового регулирования данных вопросов в интересах обеспечения наиболее эффективной служебно-боевой деятельности органов и войск Пограничной службы РФ.

Анализируя порядок и условия землепользования органами и войсками Пограничной службы, можно сделать вывод, что все земли, необходимые для осуществления служебно-боевой деятельности Пограничной службы, объединены в две группы:

земельные участки, выделяемые Пограничной службе в постоянное (бессрочное) пользование;

земельные участки, на которых ФПС России осуществляет свою деятельность, но находящиеся во владении, пользовании и распоряжении иных лиц.

Статьей 8 Закона "О Государственной границе Российской Федерации", ст.93 Земельного кодекса РФ устанавливается, что в интересах надлежащего содержания Государственной границы органам пограничной службы и пограничным войскам Федеральной пограничной службы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в постоянное (бессрочное) пользование земельная полоса.

Развивая данные положения, Федеральный закон "О Пограничной службе Российской Федерации" (ст.16) определяет, что земли для размещения и постоянной деятельности органов управления Пограничной службы, соединений, воинских частей и подразделений, организаций и образовательных учреждений профессионального образования Пограничной службы на безвозмездной основе (здесь и далее выделено мною. - А.С.) предоставляются им в постоянное или во временное пользование соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Пограничной службе РФ, находятся в федеральной собственности*(1).

Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их предоставления и использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются Правительством РФ*(2). Однако до сих пор данный нормативный правовой акт не принят и, как следствие этого, отсутствует четкий процессуальный порядок предоставления земель для нужд ФПС России.

Недостаточно урегулированы и нормы отвода земельных участков в нормативных актах как Российской Федерации, так и ее субъектов.

В качестве примера можно привести нормы Постановления главы Администрации Калининградской области от 6 мая 1999 года, рекомендующего главам муниципальных образований отвести Пограничным войскам в бессрочное пользование полосу земли шириной в десять метров непосредственно вдоль линии Государственной границы. Нормы этого постановления повторяют положения п.4 Постановления главы Администрации Калининградской области, принятого еще 24 сентября 1993 года, и до настоящего времени не реализованы.

Хотя в большинстве случаев нормативные правовые акты не содержат прямого указания на размеры предоставляемых для нужд ФПС России земельных участков, данные размеры обосновываются в ходе установки систем охраны Государственной границы, строительства и эксплуатации инфраструктуры пограничного отряда, пограничной заставы. Ввиду того, что размеры необходимых земельных участков существенно зависят от особенностей осуществления служебно-боевой деятельности конкретного подразделения, целесообразно закрепить данные нормы ведомственными актами, например, в Уставе Пограничной службы РФ.

В некоторых договорах о режиме границы, заключаемых между Российской Федерацией и зарубежными странами, есть прямое указание на размеры отдельных земельных участков. Так, в Договоре между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов (Хельсинки, 23 июня 1960 года) установлено, что для обеспечения сохранности линии границы по обе ее стороны должны оставляться полосы шириной в 20 метров, в которых отдельные работы запрещаются и допускаются только в исключительных случаях. Аналогичные нормы содержатся и в Договоре между Правительством СССР и Королевским норвежским правительством о режиме советско-норвежской границы.

Как уже отмечалось, земельные участки для нужд Пограничной службы РФ предоставляются, как правило, из государственной и муниципальной собственности. Если предоставление данных земель в основном особой трудности не представляет, то в отношении земель, находящихся в частной собственности (физических или юридических лиц), возникают некоторые вопросы.

Во-первых, хотя законодательство предусматривает в этих случаях возможность изъятия таких участков путем выкупа*(3), решение об изъятии земельного участка должен принимать специально уполномоченный государственный орган (орган местного самоуправления) и уведомлять об этом собственника не менее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка. При несогласии собственника с решением об изъятии земельного участка данный вопрос может быть решен только судом. Это значительно затягивает решение данного вопроса, а соответственно и вопросов охраны Государственной границы. Кроме того, возникает вопрос, кто должен выступать истцом в суде - орган исполнительной власти, принимающий решение об изъятии земельного участка, или Пограничная служба.

Во-вторых, собственнику земельного участка должны быть возмещены все его потери (рыночная стоимость земельного участка, стоимость дома, посадок, средств, вложенных в улучшение земель). Однако статья 16 Федерального закона "О Пограничной службе Российской Федерации" предусматривает безвозмездное предоставление земель для нужд Пограничной службы. Возникает вопрос: кто должен возмещать потери собственнику земли?

Подавляющее большинство пограничных отрядов, иных частей Пограничных войск имеет в настоящее время государственные акты на пользование землей, выданные еще исполнительными комитетами Советов народных депутатов. В соответствии с действующим законодательством эти акты подлежат перерегистрации. Однако на местах, во многих субъектах Российской Федерации ее не спешат проводить. Это обусловлено двумя причинами.

Во-первых, власть в регионах заинтересована в уменьшении находящихся на ее территории земель, имеющих статус федеральной собственности и соответственно не приносящих дохода в ее бюджет.

В качестве примера можно привести норму, содержащуюся в законодательстве Москвы, где Постановлением Правительства города от 25 января 1994 года N 58 "О формировании реестра собственности на территории Москвы"*(4) к федеральной собственности отнесены только земли, занятые высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Центральным банком и Пенсионным фондом. Все же остальные земли, занятые федеральными объектами, в том числе объектами ФПС России, признаются собственностью Москвы.

Во-вторых, должностные лица органов и войск ФПС сами не всегда стремятся к подобной перерегистрации, так как она требует достаточно больших затрат времени, сил и материальных средств на уточнение границ земельных участков, составление новых планов и их утверждение, присвоение кадастровых номеров и т.д.

Пунктом 2 ст.214 ГК РФ определен особый режим земли, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те другие природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю. Однако в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю"*(5) право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности.

К сожалению, законодательство не учитывает особенностей регистрации прав на земельные участки, предназначенные для обеспечения охраны государственных границ. Вместе с тем в постоянное (бессрочное) пользование могут быть предоставлены лишь те земельные участки, право собственности (федеральной) на которые уже зарегистрировано в установленном порядке в соответствии с законом. Таким образом, право собственности на земельные участки, предоставляемые для нужд Пограничной службы РФ, вначале должно быть зарегистрировано на федеральном уровне, а затем зарегистрировано право постоянного (бессрочного) пользования Пограничной службой РФ.

Наряду с земельными участками, которые непосредственно предоставлены для нужд ФПС России, важное место занимают и те земли, на которых осуществляется повседневная деятельность органов и войск. Здесь особое значение согласно законодательству имеет пограничная зона.

В пограничную зону, в соответствии со ст.16 Закона "О Государственной границе Российской Федерации", включаются зона местности шириной до пяти километров вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Режим пограничных зон, в соответствии с Конституцией РФ, - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Наряду с понятием "пограничная зона" законодательство вводит в обиход и другие понятия: "пограничная полоса", "приграничная территория", "пограничный (приграничный) регион", "пограничное пространство"*(6). Определение правового значения данных понятий, их соотношение между собой имеет принципиальное значение для осуществления пограничной политики РФ, служебно-боевой деятельности Пограничных войск РФ, регулирования земельных отношений на данных территориях.

Первоначально принятый Закон о Государственной границе вместо понятия "пограничная зона" ввел понятие "пограничная полоса"*(7), что повлекло определенную путаницу в данных понятиях на уровне субъектов Российской Федерации.

Так, в Постановлении главы Администрации Калининградской области от 24 сентября 1993 года N 206 "Об установлении на территории Калининградской области пограничной полосы и режима в пунктах пропуска через Государственную границу" применялось исключительно понятие "пограничная зона".

В других случаях понятия "пограничная зона" и "пограничная полоса" в нормативных актах субъектов Российской Федерации смешиваются. В частности, в Правилах пограничного режима в пограничной зоне на территориях Гдовского, Псковского, Печерского, Палкинского, Пыталовского, Красногородского и Себежского районов Псковской области*(8) определено, что граждане - жители территорий соответствующих муниципальных образований, по которым проходит пограничная полоса, - могут въезжать, выезжать и находиться в пограничной зоне при наличии соответствующих документов. В данном случае неясно, где должны проживать граждане - в "пограничной полосе" или в "пограничной зоне".

Смешение (точнее, отождествление) понятий "пограничная зона" и "пограничная полоса" проявляется и в литературе*(9).

Под пограничной полосой в настоящее время, исходя из норм Закона о Государственной границе, можно понимать полосу местности, передаваемую для нужд Пограничной службы в постоянное (бессрочное) пользование (ст.8 Закона о Государственной границе).

Следующее понятие, которое необходимо рассмотреть, - "приграничная территория".

Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (СЕД N 106; Мадрид, 21 мая 1980 года)*(10) определяет, что региональные власти или, при необходимости, центральные правительственные власти определяют территорию, которая рассматривается как "приграничная территория". Определение понятия "приграничная территория" не устанавливается.

В пределах приграничной территории, в соответствии с российским законодательством, Пограничная служба РФ:

1) осуществляет охрану и защиту Государственной границы Российской Федерации;

2) применяет специальные средства при защите Государственной границы Российской Федерации;

3) осуществляет приграничное сотрудничество;

4) предоставляет информацию о фактах возникновения трансграничных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий в приграничной территории Российской Федерации;

5) участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе;

6) принимает участие в выполнении задач, связанных с обеспечением режима чрезвычайного положения, ликвидацией незаконных вооруженных формирований и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Понятие "приграничная территория" дается в Законе РФ "О Государственной границе Российской Федерации" (ст.3), Постановлении Правительства РФ от 24 июня 1998 года N 634 "Об утверждении перечня специальных средств, состоящих на вооружении органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации, и Правил применения специальных средств при защите Государственной границы Российской Федерации в пределах приграничной территории и обеспечении собственной безопасности системы Федеральной пограничной службы Российской Федерации" и других правовых актах.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 года N 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации"*(11) охрана и защита Государственной границы Российской Федерации в пределах приграничной территории входит в основное содержание обеспечения военной безопасности Российской Федерации.

В целом приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

В соответствии со ст.15 Земельного кодекса РФ перечень приграничных территорий устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации. Однако в настоящее время данный перечень не определен.

Согласно законодательству между российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, может осуществляться приграничная торговля*(12). Далее Закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" определяет, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами.

Получается, что приграничные территории определяются (устанавливаются) в одних случаях Президентом РФ, в других - Правительством РФ.

Необходимо отметить, что и во Временном уставе Пограничных войск Российской Федерации понятие "приграничная территория" не применяется и не получает раскрытия.

Не лучше положение и с понятием "приграничный регион".

Статья 10 Конституции Республики Алтай устанавливает, что Республика Алтай в соответствии с федеральным законом*(13) имеет статус приграничной территории Российской Федерации, то есть понятия "приграничная территория" и "приграничный регион" отождествляются. В свою очередь, Устав Еврейской автономной области определяет, что область приобретает статус приграничной с момента принятия соответствующего федерального закона. Устав Белгородской области гласит, что область имеет границу с сопредельным государством (Украиной) и статус приграничной. В этом случае понятия "приграничная территория" и "приграничный регион (область)" различаются. Однако в том и другом случае в соответствующих уставах идет ссылка на принятие федерального закона, который должен разграничить данные понятия. Такой закон в настоящее время не принят.

Нельзя не отметить и положения ст.19 Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о режиме российско-китайской государственной границы, определяющие, что вопросы перехода границы в упрощенном порядке гражданами, проживающими в приграничных районах, будут регулироваться отдельным соглашением. Здесь вновь возникает вопрос: что понимать под приграничным районом - поселок, сельский округ, район, субъект РФ?

Разграничение понятий "приграничная территория" и "приграничный регион" важно и для привлечения к охране Государственной границы казачьих обществ. Так, в Постановлении Правительства РФ от 21 июля 1999 года N 839 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки казачьих обществ на 1999-2001 годы"*(14) установлено, что в первую очередь предусматривается разработка технико-экономических обоснований и проектов создания и строительства базовых казачьих поселений (станиц) на приграничной территории в приграничных районах Астраханской и Оренбургской областей и проведение специальных проектно-изыскательских работ. Важность урегулирования данных отношений рассматривалась еще в Постановлении Правительства РФ от 6 марта 1996 года N 266 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором указывалось на необходимость принятия в мае 1996 года Федерального закона "Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях". Однако данная норма так и не была реализована.

Отметим, что в Соглашении о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр (Минск, 31 мая 2001 года) дается понятие приграничного района, под которым понимается прилегающая к Государственной границе территория, находящаяся под административным руководством местного компетентного органа*(15).

При неурегулированности данных отношений на законодательном уровне отдельные органы исполнительной власти пытаются урегулировать их в договорном порядке.

В Приказе МВД РФ от 2 октября 1997 года N 640 "Об объявлении решения совместного заседания коллегий МВД Беларуси и МВД России от 30 сентября 1997 года N 6 км/6 км" определено, что под органами внутренних дел приграничных регионов в Российской Федерации понимаются управления внутренних дел Брянской, Псковской и Смоленской областей; Московское управление внутренних дел на железнодорожном транспорте, Северо-Западное управление внутренних дел на транспорте; управления по организованной преступности при управлениях внутренних дел Брянской, Псковской и Смоленской областей.

Закон "О Государственной границе Российской Федерации" в п.2 ст.30, определяя полномочия Пограничной службы, закрепил право военнослужащих находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия. Однако в Земельном и Гражданском кодексах данное право подпадает под понятие земельный сервитут. Поэтому порядок реализации данной нормы должен опираться на положения гражданского и земельного законодательства.

В соответствии со ст.23 Земельного кодекса РФ в данном случае возможно установление публичного сервитута. Он устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, без изъятия земельных участков. В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату (в нашем случае - от Пограничной службы РФ).

Важно отметить, что в пределах пограничной зоны должны быть установлены предупреждающие знаки. Их установка осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ по представлениям старших должностных лиц органов и войск Федеральной пограничной службы на территориях субъектов РФ.

Часто между линией Государственной границы и линией инженерных заграждений (сооружений) могут находиться земли различных собственников. Поэтому руководители предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности и подчиненности, обязаны заблаговременно ставить в известность подразделения региональных управлений ФПС России о времени, месте и характере сельскохозяйственных и иных работ на данной территории и обеспечивать соблюдение работающими гражданами пограничного режима.

Завершая рассмотрение данной проблемы, подведем итог сказанному:

1. Сложившиеся в настоящее время земельно-правовые отношения требуют дальнейшего развития с учетом нужд Пограничной службы РФ. Важную роль в развитии и совершенствовании правовой базы, регулирующей земельные отношения с участием Пограничной службы, должна сыграть сама Пограничная служба Российской Федерации.

2. Необходимо четко разграничить и закрепить в нормативных правовых актах (как федерального уровня, так и в ведомственных) базовые понятия "пограничная зона", "пограничная полоса", "приграничная территория" и "приграничный регион".

3. Вопросы порядка получения, использования и охраны земель, нормы предоставления земель должны быть отражены в специальном постановлении Правительства РФ. Вместе с тем в Уставе Пограничных войск РФ (например, в разделе "Тыловое обеспечение"), в зависимости от применения конкретных средств охраны Государственной границы, размеры данных земельных участков должны конкретизироваться. Особую актуальность вопрос предоставления земель приобретает в связи с введением и развитием множества форм собственности на землю (прежде всего - частной собственности).

А.Ф. Суров,

доцент кафедры общеправовых дисциплин

Голицынского института ФПС,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст.2750.

*(2) См.: Там же.

*(3) См.: Статья 49 Земельного кодекса РФ.

*(4) См.: Вестник мэрии Москвы. 1994. N 1.

*(5) См.: СЗ РФ. 2001. N 30. Ст.3060.

*(6) См.: Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 1996 года) // Российская газета. 1996. 6 нояб.

*(7) Изменения были внесены Федеральным законом от 10 августа 1994 года N 23-ФЗ.

*(8) Утверждены Постановлением Администрации Псковской области от 5 августа 1993 года N 48.

*(9) См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2001. С.400-401.

*(10) Нашей страной в настоящее время не ратифицирована.

*(11) См.: СЗ РФ. 2000. N 17. Ст.1852.

*(12) См.: Статья 22 Федерального закона от 13 октября 1995 года N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст.3923.

*(13) Здесь не совсем ясно, на какой закон ссылается Конституция Республики Алтай.

*(14) См.: СЗ РФ. 1999. N 30. Ст.3788.

*(15) См.: Использование и охрана природных ресурсов в России. 2001. N 6. С.98.