Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 ноября 2016 г. N Ф08-7974/16 по делу N А32-2863/2016

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: в удовлетворении требования отказано, решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

г. Краснодар

23 ноября 2016 г.

Дело N А32-2863/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 ноября 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В. и Гиданкиной А.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113) - Лысенко Е.А. (доверенность от 10.10.2016), от третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Трофей" (ИНН 2368006927, ОГРН 1152368001224) - Иордана А.Э. (доверенность от 04.05.2016), общества с ограниченной ответственностью "Аэроклуб" - Потаповой А.В. (доверенность от 14.11.2016), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (ИНН 2309053192 ОГРН 1022301433813), третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Альфа-Софт", общества с ограниченной ответственностью "Пшеха", индивидуального предпринимателя Андреева А.К., извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Трофей" и общества с ограниченной ответственностью "Аэроклуб" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.05.2016 (судья Купреев Д.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2016 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А32-2863/2016, установил следующее.

Министерство природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) о признании недействительными решения и предписания от 18.01.2016.

Решением от 11.05.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 09.09.2016, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе ООО "Трофей" просит отменить судебные акты, ссылаясь на необоснованное отклонение его заявки министерством. По мнению подателя жалобы, заявка соответствовала требованиям Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ); министерство необоснованно отклонило заявку на участие в аукционе со ссылкой на отсутствие в составе заявки дополнительных сведений, которые должны составляться после заключения по итогам аукциона охотхозяйственного соглашения.

В кассационной жалобе ООО "Аэроклуб" просит отменить судебные акты, ссылаясь на то, что организатор аукциона не вправе требовать указания в составе заявки дополнительных сведений, так как критерием определения победителя при проведении аукциона является наиболее высокая цена договора.

В отзывах министерство просит в удовлетворении жалоба отказать, управление просит судебные акты отменить.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационные жалобы подлежат удовлетворению.

Как видно из материалов дела, 19.11.2015 министерство разместило извещение о проведении открытого аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения на 49 лет в отношении охотничьего угодья "Белореченский 3" площадью 4 477 га, расположенного в Белореченском районе Краснодарского края.

Как следует из протокола от 22.12.2015 N 1, на участие в аукционе подано пять заявок (ООО "Аэроклуб", ООО "Трофей", ООО "Пшеха", ООО "Альфа-Софт", индивидуального предпринимателя Андреева А.К.). К участию в аукционе допущены ООО "Альфа-Софт" и индивидуальный предприниматель Андреев А.К. Заявки остальных участников отклонены с указанием на отсутствие всех сведений, указанных в пункте 15 аукционной документации.

Заявка ООО "Трофей" отклонена, как не содержащая сведений о планируемых заявителем мероприятиях по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создании охотничьей инфраструктуры в границах охотничьего угодья, а именно: перспективный план деятельности в сфере охотничьего хозяйства с указанием количественных показателей, включающий также охранные и биотехнические мероприятия, в том числе по воспроизводству охотничьих ресурсов, график планируемых работ, позволяющие обеспечить видовое разнообразие охотничьих ресурсов и сохранить их численность в пределах, необходимых для их расширенного воспроизводства, до принятия документа внутрихозяйственного охотустройства; перечень планируемых мероприятий, обеспечивающих охрану и воспроизводство редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира; в отношении каждого вида охотничьих ресурсов, указанного в проекте охотхозяйственного соглашения, прилагаемом к настоящей документации, - перечень планируемых методов учета охотничьих ресурсов и сроков его проведения, информацию о предполагаемых сроках охоты, сведения о планируемых объемах добычи охотничьих ресурсов и количестве выдаваемых разрешений на добычу охотничьих ресурсов, планируемые показатели плотности охотничьих ресурсов в охотничьем угодье с указанием количественных показателей; расчет территориальной нормы пропускной способности охотничьего угодья; перечень планируемых к созданию объектов охотничьей инфраструктуры; информация о планируемой к созданию инфраструктуры для воздержания охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; согласие на осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и охоты на особо охраняемых природных территориях и иных территориях, на которых установлен особый режим природопользования, находящихся в границах охотничьего угодья, с соблюдением установленных для данных территорий режима особой охраны, особого режима хозяйственной и иной деятельности с указанием перечня мероприятий со соблюдению режима особой охраны, особого режима хозяйственной и иной деятельности.

24 декабря 2015 года ООО "Трофей" обратилось в управление с жалобой на действия организатора аукциона, отклонившего его заявку на участие в аукционе.

Как видно из протокола от 25.12.2015 N 2, при начальной цене аукциона 7 243 рубля 25 копеек и шаге аукциона 5% от начальной цены победителем аукциона признано ООО "Альфа-Софт" с ценой предложения 150 296 рублей 45 копеек за право заключения охотхозяйственного соглашения на 49 лет в отношении охотничьего угодья "Белореченский 3" площадью 4 477 га, расположенного в Белореченском районе Краснодарского края.

Управление приняло решение от 18.01.2016, которым признало жалобу ООО "Трофей" обоснованной, министерство - нарушившим часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Нарушение выразилось в необоснованном отклонении заявки ООО "Трофей" в связи с неуказанием дополнительных сведений о планируемых мероприятиях по сохранению охотничьих ресурсов, среды их обитания и создании охотничьей инфраструктуры в границах охотничьего угодья, поскольку установление таких дополнительных требований в заявке на участие в аукционе, основным критерием определения победителя при проведении которого является наиболее высокая цена договора, противоречит Закону N 209-ФЗ, приводит к ограничению доступа потенциальных участников к участию в торгах и нарушению части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции. В предписании от 18.01.2016 управление обязало министерство в срок до 15.02.2016 отменить протоколы N 1 и 2 проведения аукциона и повторно рассмотреть заявки участников.

Министерство, полагая, что решение и предписание являются незаконными, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суды пришли к выводу о том, что министерство обоснованно не допустило к участию в аукционе ООО "Трофей", которое не представило в составе заявки сведения, названные в аукционной документации. Указанные выводы сделаны без учета следующих обстоятельств.

В силу части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Согласно части 1 статьи 27 Закона N 209-ФЗ в целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет. В силу части 2 статьи 27 Закона N 209-ФЗ по охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, указанные в части 2 статьи 25 настоящего Закона земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий. В соответствии с частью 3 статьи 27 Закона N 209-ФЗ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключает охотхозяйственное соглашение с победителем аукциона на право заключения такого соглашения или с иным лицом в соответствии с частями 27 и 31 статьи 28 настоящего Закона.

В части 4 статьи 27 Закона N 209-ФЗ указаны условия, которые должно включать в себя охотхозяйственное соглашение, в том числе: требования к размещению минимального количества и максимального количества охотничьих ресурсов в границах охотничьего угодья; обязательства юридического лица или индивидуального предпринимателя, заключивших охотхозяйственное соглашение, проводить мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, создавать охотничью инфраструктуру, обеспечивать внутрихозяйственное охотустройство.

В силу части 2 статьи 28 Закона N 209-ФЗ в качестве организатора аукциона выступает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или действующая на основании договора с ним специализированная организация. Организатор аукциона формирует аукционную комиссию, определяет порядок ее деятельности и утверждает ее состав. Согласно части 3 статьи 28 Закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о проведении аукциона, определяет начальную цену предмета аукциона (начальную цену права на заключение охотхозяйственного соглашения), а также размер денежных средств, вносимых в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, и существенные условия охотхозяйственного соглашения. Организатор аукциона устанавливает время, дату, место и порядок проведения аукциона, форму и сроки подачи заявок на участие в аукционе, порядок внесения и возврата денежных средств, вносимых в качестве обеспечения заявок на участие в аукционе, величину повышения начальной цены предмета аукциона (часть 4 статьи 28 Закона).

В силу части 9 статьи 28 Закона N 209-ФЗ для участия в аукционе заявители представляют в установленный в извещении о проведении аукциона срок следующие документы: заявка на участие в аукционе по установленной форме с указанием реквизитов счета для возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, в случае установления организатором аукциона требования обеспечения заявки на участие в аукционе; документы, подтверждающие внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе в случае установления организатором аукциона требования обеспечения заявки на участие в аукционе. Организатор аукциона не вправе требовать представление других документов, за исключением указанных в части 9 настоящей статьи документов.

В соответствии с частью 13 статьи 28 Закона N 209-ФЗ заявитель не допускается к участию в аукционе по следующим основаниям: непредставление определенных частью 9 настоящей статьи необходимых для участия в аукционе документов или предоставление недостоверных сведений; непоступление денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе в случае установления организатором аукциона требования обеспечения заявки на участие в аукционе, на счет, указанный в извещении о проведении аукциона, до дня окончания приема документов для участия в аукционе; несоответствие заявки на участие в аукционе требованиям, указанным в извещении о проведении аукциона.

Согласно части 20 статьи Закона N 209-ФЗ аукцион проводится путем повышения начальной цены предмета аукциона на шаг аукциона. Победителем аукциона признается участник аукциона, предложивший наиболее высокую цену за право заключить охотхозяйственное соглашение (часть 21 статьи 28 Закона).

Приказом от 19.11.2015 N 1827 утверждена аукционная документация. Требования к заявке на участие в аукционе установлены разделом 4 документации об аукционе. Согласно пункту 15 аукционной документации заявка должна содержать: сведения о заявителе; сведения о реквизитах счета для возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки; сведения о планируемых заявителем мероприятиях по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создании охотничьей инфраструктуры в границах охотничьего угодья: наличие (в том числе количество) и профессиональная (квалификационная) подготовка работников, участвующих в осуществлении видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, их стаж работы; опыт по осуществлению видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства с указанием срока; перечень материально-технического оснащения с указанием вида, моделей самоходных транспортных средств, их государственных регистрационных номеров и основания пользования ими; перспективный план деятельности в сфере охотничьего хозяйства с указанием количественных показателей (единица измерения, количество), включающий также охранные и биотехнические мероприятия, в том числе по воспроизводству охотничьих ресурсов, график планируемых работ, позволяющие обеспечить видовое разнообразие охотничьих ресурсов и сохранить их численность в пределах, необходимых для их расширенного воспроизводства, до принятия документа внутрихозяйственного охотустройства; перечень планируемых мероприятий, обеспечивающих охрану и воспроизводство редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира; в отношении каждого вида охотничьих ресурсов, указанного в проекте охотхозяйственного соглашения, прилагаемом к настоящей документации, - перечень планируемых методов учета охотничьих ресурсов и сроков его проведения, информацию о предполагаемых сроках охоты, сведения о планируемых объемах добычи охотничьих ресурсов и количестве выдаваемых разрешений на добычу охотничьих ресурсов, планируемые показатели плотности охотничьих ресурсов в охотничьем угодье с указанием количественных показателей (единица измерения, количество); расчет территориальной нормы пропускной способности охотничьего угодья; перечень планируемых к созданию объектов охотничьей инфраструктуры; информация о планируемой к созданию инфраструктуры для содержания охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; согласие на осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и охоты на особо охраняемых природных территориях и иных территориях, на которых установлен особый режим природопользования, находящихся в границах охотничьего угодья, с соблюдением установленных для данных территорий режима особой охраны, особого режима хозяйственной и иной деятельности с указанием перечня мероприятий по соблюдению режима особой охраны, особого режима хозяйственной и иной деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. В соответствии с пунктом 4 статьи 447 Кодекса торги проводятся в форме аукциона или конкурса. При проведении торгов в форме аукциона наиболее высокая цена договора является единственным критерием оценки заявок участников. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Торги в форме конкурса предполагают подачу заявки на участие в конкурсе как с предложением о цене договора, так и с условиями исполнения договора. При определении победителя торгов в форме конкурса, помимо цены договора, учитываются и иные критерии оценки заявок на участие в конкурсе, которые являются предложениями об условиях исполнения договора.

По условиям охотхозяйственного соглашения (приложение N 3 к аукционной документации), которое заключается по итогам проведения аукциона, охотопользователь обязан провести внутрихозяйственное охотустройство и утвердить схему использования и охраны охотничьего угодья в течение одного года с даты заключения соглашения, создавать и содержать охотничью инфраструктуру, проводить мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания в соответствии со схемой использования и охраны охотничьего угодья, проводить мероприятия, обеспечивающие охрану и воспроизводство охотничьих ресурсов, осуществлять содержание и размещение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, соблюдать правила охраны, особый режим охраны и использования природных ресурсов.

Приказом Минприроды России от 23.12.2010 N 559 утвержден Порядок организации внутрихозяйственного охотустройства. Согласно пункту 2 указанного Порядка внутрихозяйственное охотустройство осуществляется в целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и направлено на обеспечение осуществления физическими лицами и юридическими лицами видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Документом внутрихозяйственного охотустройства является схема использования и охраны охотничьего угодья, определяющая мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры (пункт 3 Порядка). В соответствии с пунктом 5 Порядка при осуществлении внутрихозяйственного охотустройства проводится комплексная качественная оценка элементов среды обитания, охотничьих ресурсов в границах охотничьего угодья с учетом биотических, абиотических и антропогенных факторов, влияющих на распространение и жизнедеятельность охотничьих ресурсов. В силу пункта 6 Порядка при осуществлении внутрихозяйственного охотустройства определяются, в том числе, перечень видов охотничьих ресурсов, обитающих на территории охотничьего угодья, максимальная и минимальная численности основных видов охотничьих ресурсов на территории охотничьего угодья, расчет пропускной способности охотничьего угодья, биотехнические мероприятия, объемы допустимой добычи охотничьих ресурсов; мероприятия по созданию охотничьей инфраструктуры.

Таким образом, в данном случае министерство не допустило к участию в аукционе ООО "Трофей" в связи с неуказанием им в составе заявки части условий, которые являются условиями охотхозяйственного соглашения, которое должно заключаться по итогам проведения аукциона, в том числе и условиями схемы использования и охраны охотничьего угодья, которую победитель аукциона должен предоставить министерству в течение одного года с даты заключения охотхозяйственного соглашения.

При этом при проведении торгов в форме аукциона победителем является лицо, предложившее наибольшую цену, иные критерии (в данном случае - мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, отсутствие которых явилось основанием для отказа в допуске к аукциону ООО "Трофей"), не учитываются. Кроме того, в силу пункта 47 аукционной документации победитель аукциона заключает охотхозяйственное соглашение на условиях, предусмотренных проектом соглашения согласно приложению N 3 к аукционной документации. В соответствии с частью 28 статьи 28 Закона N 209-ФЗ охотхозяйственное соглашение заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона. При заключении и исполнении охотхозяйственного соглашения изменение условий аукциона на основании согласия сторон такого соглашения или по требованию одной из его сторон не допускается.

Таким образом, управление пришло к правильному выводу о том, что отклонение заявки на участие в аукционе в связи с отсутствием в ее составе сведений о планируемых мероприятиях по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания создает не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах потенциальных участников. Целью проведения аукциона является привлечение всех заинтересованных лиц и получение продавцом максимальной цены за объект торгов. Ограничение доступа к участию в аукционе привело (могло привести) к уменьшению организатором торгов количества участников, неполучению наибольшей цены и, соответственно, к нарушению публичных интересов.

При таких обстоятельствах управление обоснованно признало министерство нарушившим часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции и у судов отсутствовали основания для признания недействительными оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

В силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судами норм материального права является основанием для отмены обжалуемых судебных актов. Для разрешения спора по существу кассационной инстанции не требуется установления новых обстоятельств и исследования новых доказательств, поэтому согласно пункту 2 статьи 287 Кодекса суд вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления министерства.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.05.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2016 по делу N А32-2863/2016 отменить, в удовлетворении заявления отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Калашникова

Судьи

Е.В. Андреева А.В. Гиданкина