Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 августа 2013 г. N Ф08-4029/13 по делу N А32-19507/2012

г. Краснодар

02 августа 2013 г.

Дело N А32-19507/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2013 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Дорогиной Т.Н., судей Прокофьевой Т.В. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Печатный дом" (ИНН 2309060802, ОГРН 1022301438477), заинтересованного лица - государственного автономного учреждения Краснодарского края "Управление Краснодарской краевой государственной экспертизы проектов территориального планирования, проектов строительства и инженерных изысканий", третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Жилсервис", Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Краснодарскому краю, общества с ограниченной ответственностью "Концерн "Русполиграф"", надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Печатный дом" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.12.2012 (судья Ташу А.Х.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2013 (судьи Захарова Л.А., Соловьева М.В., Сулименко О.А.) по делу N А32-19507/2012, установил следующее.

ООО "Печатный дом" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд к ГУКК "Управление Краснодарской краевой государственной экспертизы проектов территориального планирования, проектов строительства и инженерных изысканий" (далее - управление) с заявлением о признании незаконными положительных заключений государственной экспертизы от 29.04.2008 N 23-1-4-0384-08 и от 29.04.2010 N 23-1-4-0271-10.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Жилсервис", Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Краснодарскому краю (далее - Роспотребнадзор), ООО "Концерн "Русполиграф"".

Решением от 26.12.2012, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 22.04.2013, суд отказал в удовлетворении заявленных требований. Суд первой инстанции указал, что общество не представило доказательств несоответствия спорных решений управления действующему законодательству и нарушение ими прав и законных интересов общества. Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводом суда, отметил, что ООО "Жилстрой" представило управлению все необходимые документы, в том числе санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта строительства санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. У управления отсутствовали основания для отказа в выдаче положительных заключений на документацию, так как к его полномочиям не относится экспертиза документов территориального планирования и санитарно-эпидемиологических заключений. Доводы общества сводятся к незаконности санитарно-эпидемиологического заключения, а не положительных заключений государственной экспертизы управления. Общество не доказало нарушение его прав оспариваемыми положительными заключениями, а избранный им способ защиты нарушенного права является ненадлежащим.

В кассационной жалобе общество просит отменить решение и постановление и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суды не учли следующее.

На основании части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) предметом государственной экспертизы является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и т. д. требованиям. Согласно пункту 3 заключения Роспотребнадзора от 30.05.2006 N 01-4/6940 ООО "Жилсервис" может разместить многоэтажные дома при решении вопроса изменения назначения с собственниками (арендаторами) смежных земельных участков. В силу санитарно-эпидемиологического заключения от 28.04.2008 N 23.КК.04.000.Т.001047.04.08 ООО "Жилсервис" требуется выполнить мероприятия, разработанные проектом организации санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ) в полном объеме в соответствии с требованиями СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, так как соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. В силу заключения Северо-Кавказского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору (далее - Ростехнадзор) N 1/585 решение о предварительном согласовании места размещения объекта возможно при условии обеспечения и соблюдения СЗЗ со смежными объектами. ООО "Лаборатория химического анализа" разработало расчет рассеивания и акустический расчет N 06-25/01, где указано, что СЗЗ с ООО "Концерн "Русполиграф"" не соблюдается, а также предложено сократить СЗЗ от границ промышленных площадок предприятий до проектируемого жилого комплекса и принять следующие размеры СЗЗ для соседних предприятий (ООО "Концерн "Русполиграф"") на восток - 28 м. Согласно пункту 2.18 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 размер СЗЗ может быть изменен только решением главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации. В материалах дела отсутствуют доказательства устранения названных замечаний. Таким образом, отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, несоответствие инженерных изысканий санитарно-эпидемиологическим требованиям, а также отсутствие доказательств устранения ООО "Жилсервис" замечаний свидетельствуют о том, что положительные заключения управления не соответствуют действующему законодательству. Нарушены права на осуществление предельно допустимых выбросов в пределах СЗЗ, составляющей 50 м. Административные органы могут привлечь общество к административной ответственности или приостановить его деятельность.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные. Иные участвующие в деле лица отзывы на жалобу суду не представили.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 25.07.2013 до 29.07.2013 до 13 часов 50 минут.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ООО "Жилсервис" со 2 квартала 2008 года осуществляет строительство двух многоквартирных жилых домов по ул. Димитрова, 3/1, в соответствии с разрешением на строительство от 30.04.2008 N RU 23306000-683-р. Основанием для выдачи разрешения послужили, в частности, выданные управлением положительные заключения государственной экспертизы проектной документации на названные объекты от 29.04.2008 N 23-1-4-0384-08 и от 29.04.2010 N 23-1-4-0271-10.

Полагая, что данные заключения являются незаконными, поскольку строительство многоквартирных домов осуществляется в непосредственной близости от арендуемого обществом здания, последнее обратилось в суд с заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий незаконными в том случае, если установит, что этот акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из системного толкования части 1 статьи 198 и статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку заключение о соответствии или несоответствии проектной документации установленным требованиям представляет собой документ, адресованный конкретным лицам, и влечет за собой определенные юридические последствия, такое заключение является ненормативным актом независимо от результата проведенной государственной экспертизы (положительного или отрицательного).

Содержащаяся в части 10 статьи 49 Градостроительного кодекса норма, предусматривающая возможность оспаривания отрицательного заключения государственной экспертизы в судебном порядке застройщиком или заказчиком, констатирует статус заключения государственной экспертизы как ненормативного правового акта и не устанавливает ограничений для оспаривания заключения государственной экспертизы (положительного или отрицательного) иными лицами в случае, если такое заключение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Вывод суда апелляционной инстанции об обратном не основан на положениях Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, гарантирующего каждому лицу (с учетом подведомственности дел арбитражному суду) возможность защищать свои права и законные интересы, нарушенные органами и должностными лицами, осуществляющими публичные полномочия, в результате принятия ими ненормативных правовых актов.

С учетом изложенного избранный заявителем способ защиты нарушенного права не противоречит закону и является допустимым (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.04.2013 N А53-20851/2011).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды сослались на отсутствие нарушения прав общества и соответствие оспариваемых актов управления действующему в спорный период законодательству. В решении суда первой инстанции не приведен анализ доводов сторон и мотивировка названного вывода, явившегося основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Общество указало, что в результате названных экспертиз ООО "Жилстрой" получило разрешение на строительство многоэтажных жилых домов на территории СЗЗ общества. После возведения и заселения домов ООО "Жилстрой" на территории СЗЗ общество не сможет осуществлять хозяйственную деятельность, получить положительное санитарно-эпидемиологическое заключение Роспотребнадзора, так как им не будут соблюдены требования действующего законодательства (физически невозможно будет соблюсти 50 м СЗЗ от объектов ООО "Жилстрой"). Из текста судебных актов следует, что названные доводы судами не были оценены, суды не указали причины, по которым сделали вывод об отсутствии нарушения прав общества.

Суд апелляционной инстанции отметил, что ООО "Жилстрой" представило управлению все необходимые документы в соответствии с требованиями законодательства, в том числе санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта строительства санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

У управления отсутствовали основания для отказа в выдаче положительных заключений проектной документации, так как к его полномочиям не относится экспертиза документов территориального планирования и санитарно-эпидемиологических заключений.

Вместе с тем, в силу части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса (в редакции, действующей в спорный период) предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Кроме того, согласно части 11 статьи 49 Градостроительного кодекса порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно подпункту "в" пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий оценка проектной документации и результатов инженерных изысканий на соответствие требованиям, явившимся предметом... государственной экологической экспертизы... не проводится в случае, если до вступления в силу положения, утвержденного данным постановлением, по результатам указанных экспертиз получены положительные заключения, а также если положительные заключения по результатам экспертиз будут получены по материалам, направленным для проведения этих экспертиз до 01.01.2007. Выводы этих экспертиз учитываются при подготовке заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Названые положения также подтверждают, что предметом государственной экспертизы, в частности, является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям.

Согласно пункту 3 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции, действовавшей в спорный период) предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.

Как указано в пункте 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача от 25.09.2007 N 74, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.

Установление СЗЗ вокруг производственных объектов - источников негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека является обязательным в силу законодательства и направлено на снижение уровня воздействия на окружающую среду и здоровье человека до требуемых гигиенических нормативов и на обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

По своему функциональному назначению СЗЗ выступают в качестве защитного барьера, обеспечивающего безопасность населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, разрабатывается проект обоснования размера СЗЗ. Ориентировочный размер СЗЗ по классификации должен быть обоснован проектом СЗЗ с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений. Размеры и границы СЗЗ определяются в проекте СЗЗ (пункт 3.1 СанПиНа 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлен режим территории СЗЗ, в соответствии с которым в СЗЗ не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

В материалах дела содержится санитарно-эпидемиологическое заключение от 28.04.2008 N 23.КК.04.000.Т.001047.04.08, согласно которому проект "Жилая застройка по ул. Димитрова, 3/1, в г. Краснодаре", расчет рассеивания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, акустический расчет и обоснование размера санитарно-защитной зоны" ООО "Жилсервис", разработанный ООО "Лаборатория химического анализа" соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (т. 1, л. д. 190). ООО "Лаборатория химического анализа" предложила установить СЗЗ по отношению к территории ООО "Концерн "Русполиграф"" протяженностью 28 м (т. 1, л. д. 79). При этом в заключении от 28.04.2008 N 23.КК.04.000.Т.001047.04.08 указано на наличие приложения, являющегося неотъемлемой частью названного заключения. В данном приложении, в частности, отмечено, что размер СЗЗ может быть изменен по материалам систематических (не менее чем годовых) лабораторных наблюдений решением Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Частично выводы названного приложения нашли свое отражение в спорном положительном заключении управления от 29.04.2008 N 23-1-4-0384-08 (т. 1, л. д. 115 и 116).

Согласно нормам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции не наделен полномочиями устанавливать существенные обстоятельства дела и исследовать представленные в материалы дела доказательства.

Таким образом, судебные акты, основанные на ошибочных правовых заключениях и не содержащие обоснования отдельных выводов, явившихся причиной отказа в удовлетворении заявленных требований, применительно к доводам сторон надлежит отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела судам необходимо указать, нарушают ли спорные акты управления права общества и соответствуют ли они законодательству, действовавшему в спорный период. Названный вывод должен быть обоснован ссылками на доказательства и существенные обстоятельства дела применительно к доводам сторон. В том числе судам надлежит оценить, с какого периода времени общество арендует и располагается в здании, дать оценку санитарно-эпидемиологическим заключениям; правомерности выдачи положительного санитарно-эпидемиологического заключения с приложением, содержащим особые условия, которые судам надлежит установить; правомерности выдачи положительного заключения государственной экспертизы с учетом существа соответствующего положительного санитарно-эпидемиологического заключения, к которому имеется приложение. Кроме того, необходимо исследовать, какими доказательствами подтверждается длина СЗЗ между объектами ООО "Жилстрой" и общества применительно к спорному периоду, какой данная величина должна быть в соответствии с проектной документацией ООО "Жилстрой", требованиями технических регламентов, санитарно-эпидемиологических, экологических требований (имелись ли у управления основания для выдачи положительных заключений).

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.12.2012 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2013 по делу N А32-19507/2012 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Дорогина

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Черных