Решение Самарского областного суда от 23 ноября 2022 г. N 3а-1186/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - внесение изменений в правила землепользования - функциональные зоны - градостроительное зонирование)

Решение Самарского областного суда от 23 ноября 2022 г. N 3а-1186/2022

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело 3а-1186/2022 по административному исковому заявлению ООО "С." к Думе городского округа Самара об оспаривании нормативных правовых актов в части, установил:

Решением Думы городского округа Самара N 172 от 22.02.2022 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденные Постановлением Самарской городской думы от 26.04.2001 года N 61" (далее также - Решение N 172) внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от 26.04.2001 N 61 (в редакции Решения Думы городского округа Самара от 29.12.2020 N 45) (далее также - Правила, ПЗЗ).

Пунктом 1.2. Решения N 172 в Приложение 2 "Карта градостроительного зонирования городского округа Самара" к Правилам землепользования и застройки городского округа Самара внесены изменения согласно Приложениям 2 и 3 к Решению N 172.

Согласно пункту 2 Приложения 2 к Решению N 172: "<адрес> с кадастровым номером N в <адрес>. Целевое назначение земельного участка по Карте градостроительного зонирования - Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения). Изменение части зоны Ц-3 (площадью 11715 кв. м) на зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) согласно Рисунку 2 Приложения 3 к настоящему Решению".

Решение N 172 опубликовано 26.02.2022 в официальном печатном издании административного органа "Самарская Газета", N 41 (7054), и в соответствии с пунктом 3 вступило в силу со дня официального опубликования.

06.05.2022 ООО "С." (далее также - административный истец, общество) обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 2 Приложения 2 к Решению N 172, ссылаясь на то, что ООО "С." на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 11715 кв. м. За ООО "С." также зарегистрировано право собственности на объекты недвижимости, расположенные на данном земельном участке, с кадастровыми номерами: N с назначением: "клуб многоцелевого назначения".

В 2020-м году, в соответствии с утвержденной правовой процедурой, для земельного участка установлена территориальная зона Ц-3. Повторное изменение правового зонирования земельного участка, в течение 3 месяцев после установления зоны Ц-3, без отмены ранее принятых нормативных актов, и без предоставления материалов по обоснованию соответствующих изменений, свидетельствует о нарушении требований градостроительного законодательства Российской Федерации, регулирующих порядок внесения соответствующих изменений.

Поскольку в зоне Ц-4с вид разрешенного использования "клуб многоцелевого назначения" не предусмотрен, ООО "С." не может реализовать свои права, предусмотренные действующим законодательством, не может приступить к освоению земельного участка в соответствии с его целевым назначением. Изменение правового зонирования также влечет существенное снижение рыночной стоимости земельного участка, что нарушает права и законные интересы заявителя.

С 30.05.2022 по 21.07.2022 производство по делу приостанавливалось на основании определения Самарского областного суда от 30.05.2022 до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Самарской области от 24.05.2022 по делу N А55-36398/2021.

Решением Думы городского округа Самара от 29.04.2022 N 182 "О внесении изменения в Решение Думы городского округа Самара от 20.03.2008 N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" (далее также - Решение N 182) Приложение к Решению Думы городского округа Самара от 20.03.2008 N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" (с последующими изменениями) изложено в новой редакции согласно Приложению к Решению N 182.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана городского округа Самара (в редакции Решения N 182) в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлена функциональная зона - "зона специализированной общественной застройки".

Решение N 182 опубликовано 05.05.2022 в официальном печатном издании административного органа "Самарская Газета", N 96 (7109), и в соответствии с пунктом 3 вступило в силу со дня официального опубликования.

07.09.2022 ООО "С." обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании Решение N 182 в части установления на основании него на карте функциональных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны - "зона специализированной общественной застройки".

ООО "С." полагает, что единственным основанием внесения соответствующих изменений является ранее принятое Решение N 172 об изменении целевого назначения земельного участка с кадастровым номером N - с зоны Ц-3 на зону Ц-4с.

Определением Самарского областного суда от 27.09.2022 административные дела объединены в одном производстве для совместного рассмотрения.

В судебном заседании представители административного истца М.А.В., И.М.И. (по доверенности) заявленные требования поддержали.

Представитель административного ответчика - Думы городского округа Самара П.А.Ю. (по доверенности) против удовлетворения административных исков возражал по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Представитель заинтересованных лиц: Главы городского округа Самара, Администрации городского округа Самара, Комиссии по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара Е.Е.Л. (по доверенностям) просила в удовлетворении административных исков отказать по основаниям изложенным в отзыве.

Представитель заинтересованного лица - Департамента Градостроительства городского округа Самара А.О.С. (по доверенности) возражала против удовлетворения административных исков по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Заинтересованные лица Г.О.Е., Н.Ю.Ю. просили административные иски оставить без удовлетворения.

Остальные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены судом в установленном законом порядке.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении административного искового заявления следует отказать в полном объеме, проверив и оценив содержание оспариваемой правовой нормы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления городского поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Статьей 1 ГрК РФ закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 названного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 33 приведенного кодекса, часть 2 которой содержит перечень оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Так, согласно пункту 2 части 2 указанной статьи основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проведение публичных слушаний (части 5, 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 данного кодекса).

Установлено, что 20.05.2021 Н.Ю.Ю., К.С.Ю., Г.О.Е. обратились в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки при Главе г.о. Самары (далее также Комиссия) с заявлениями о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером N с зоны Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) на зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения).

24.05.2021 Комиссией принято заключение рекомендовать Главе городского округа Самара рассмотреть на общественных обсуждениях (публичных слушаниях) вопрос о смене территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером N с территориальной зоны Ц-3 на зону Ц-4с.

10.09.2021 постановлением Администрации г.о. Самара N 659 "О проведении общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки в г. Самаре, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 26.01.2001 N 61" принято решение о проведении общественных обсуждений по вопросу изменения территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером N с территориальной зоны Ц-3 (общественно-деловая зона) на территориальную зону Ц-4с (общественно-деловая зона для объектов спортивно-зрелищного назначения).

01.12.2021, по результатам общественных обсуждений, Департаментом градостроительства г.о. Самара рекомендовано Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки при Главе г.о. Самары принять решение по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки при Главе г.о. Самары, с учетом поступивших в ходе общественных обсуждений мнений, предложений и замечаний.

Департаментом градостроительства г.о. Самара сделан вывод о положительном результате общественных обсуждений.

22.02.2022 Решением N 172 внесены изменения в Карту градостроительного зонирования городского округа Самара в отношении земельного участка, зоны Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения) изменена на зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения).

Как следует из заключения по результатам общественных обсуждений от 01.12.2021, учтены 5 коллективных обращений граждан, выражающих положительное мнение с общим количеством 637.

Процедура проведения общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, в отношении земельного участка с кадастровым номером N, проверялась в рамках дела N А55-36398/2021 рассмотренного Арбитражным судом Самарской области, решением которого от 24.05.2022 требование ООО "С." об оспаривании постановления Администрации городского округа Самара от 10.09.2021 N 659 "О проведении общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара" оставлено без удовлетворения.

Поскольку постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2022 решение Арбитражного суда Самарской области от 24.05.2022 отменено и производство по делу прекращено в связи с отказом административного истца от иска.

Из материалов административного дела следует, что спорный земельный участок образован 12.02.2021 из земельного участка с кадастровым номером N, площадью 11306 кв. м. и земельного участка с кадастровым номером N площадью 407 кв. м., которые на момент их приобретения административным истцом располагались в зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Решением Думы городского округа Самара от 29.12.2020 N 45 "О внесении изменений в Постановление Самарской Городской Думы от 26.04.2001 N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре" внесены изменения в ПЗЗ, в части территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами N в соответствии с которыми данные земельные участки были отнесены к зоне Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения).

Решением этого же представительного органа от ДД.ММ.ГГГГ N 172 в ПЗЗ вновь внесены изменения, в соответствии с которым в отношении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 11715 квадратных метров (образованного ДД.ММ.ГГГГ из земельных участков с кадастровыми номерами N установлена зона Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) согласно Рисунку 2 Приложения 3 к настоящему Решению".

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

Из пункта 2.1 Правил застройки и землепользования в городе Самаре следует, что система регулирования землепользования и застройки основана на градостроительном зонировании - делении всей территории в границах городского округа на территориальные зоны с установлением для каждой из них градостроительных регламентов по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах этих зон.

Как следует из карты градостроительного зонирования городского округа Самара, территориальные зоны установлены для всей территории городского округа.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. (данная правовая позиция изложена в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2019 N 4-АПА19-17).

В данном случае Думой городского округа Самара с разницей в менее чем 3 месяца в отношении одной и той же территории принято два Решения, которыми дважды изменена его территориальная зона. В материалах дела отсутствуют документы, обосновывающее такое градостроительное решение. Не представлены данные документы и по запросу суда на имя Главы г.о. Самара.

Порядок установления территориальных зон определен статьей 34 ГрК РФ, в которой указаны факторы, которые необходимо учитывать при установлении границ территориальных зон. Анализ данных факторов позволяет сделать вывод, что при установлении границ территориальных зон необходимо учитывать: определенные данным Кодексом территориальные зоны; сложившуюся планировку территории и существующего землепользования; предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорный план исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (пункты 3, 4, 6, 7 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Административный ответчик и заинтересованные лица пояснили в судебном заседании, что основанием для установления зоны Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) послужили обращения граждан близлежащих домов, опасающихся возможности застраивания спорного участка многоквартирным домом, а также результаты общественных слушаний.

Вместе с тем Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера для законодательного органа, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует, в связи с чем наличие положительных результатов общественных слушаний не освобождает административный орган от представления градостроительного обоснования принятого решения.

Таким образом, вопреки вышеприведенному правовому регулированию, административным ответчиком и заинтересованными лицами, не представлено доказательств тому, что явилось основанием для принятия оспариваемого решения о внесении изменений в ПЗЗ от 22.02.2022 от N 172, исходя из требований части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при наличии ранее принятого решения Думы городского округа Самара от 29.12.2020 N 45, что влечет нарушение прав и законных интересов административного истца и является основания для признания недействующим данного решения в соответствующей части.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

В силу части 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Вместе с тем, учитывая, что изменения, внесенные в Генеральный план г.о. Самара Решением Думы городского округа Самара от 29.04.2022 N 182 (в части изменение функциональной зоны спорного земельного участка с зоны: "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания" на зону: "зона специализированной общественной застройки" было обусловлено, в том числе, необходимостью устранения противоречий между Генеральным планом г.о. Самара и Правилами землепользования и застройки городского округа Самара (в редакции Решения N 172 от 22.02.2022), установившего в отношении спорного участка территориальную зону Ц-4с, полному восстановлению прав и законных интересов административного истца будет способствовать признание недействующим Решения N 182 в соответствующей части.

Также суд учитывает, что документы, обосновывающие какую-либо иную причину принятого градостроительного решения в отношении данного земельного участка, суду не представлены.

Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц не могут служить поводом для отказа в удовлетворении административного иска, поскольку не опровергают вывод о незаконности оспариваемых положений нормативных правовых актов по вышеуказанным основаниям.

Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные правовые акты должны быть признаны недействующими, суд, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими с даты вступления в силу настоящего решения.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление ООО "С." удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования в городе Самара, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61 в редакции решения ФИО1 ФИО1 округа Самара от ДД.ММ.ГГГГ N 172, в части установления зоны Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20.03.2008 N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 29.04.2022 N 182, в части установления на карте функциональных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны - "зона специализированной общественной застройки".

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании "Самарская газета" в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 07.12.2022.