Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2023 г. N 1-КАД22-29-К3 Суд отменил судебные акты по делу о признании незаконными решений, действий (бездействия), выразившихся в невыдаче паспорта гражданина РФ, оставил в силе решение суда первой инстанции, поскольку утверждение истца о длительном проживании на территории РФ, о наличии паспортов гражданина РФ, выдача которых признана неправомерной, и решения об этом не отменены, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого по данному делу действия (бездействия), так как доказательств, подтверждающих устойчивую правовую связь истца с РФ, материалы дела не содержат

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2023 г. N 1-КАД22-29-К3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области (далее - УМВД России по Архангельской области) на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 мая 2022 года по административному делу N 2а-3 601/2021 по административному иску Сафарова Рахмана Кошали оглы к УМВД России по Архангельской области о признании незаконными решений, действий (бездействия), выразившихся в невыдаче паспорта гражданина Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя УМВД России по Архангельской области Сафоновой Ю.Б., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Сафаров Р.К. оглы, уроженец Азербайджанской ССР, проживающий в городе ... Архангельской области, 5 ноября 2019 года обратился в УМВД России по Архангельской области с заявлением о признании гражданином Российской Федерации, о документировании паспортом гражданина Российской Федерации, ссылаясь на установление вступившим в законную силу решением суда факта его проживания по состоянию на 6 февраля 1992 года на территории Российской Федерации.

По результатам рассмотрения обращения 2 декабря 2019 года уполномоченный орган дал письменный ответ о необходимости Сафарову Р.К. оглы представить паспорт гражданина Азербайджанской Республики или справку об отсутствии гражданства этого государства в связи с расхождением информации о наличии (отсутствии) у него гражданства названного государства.

2 октября 2020 года Сафаров Р.К. оглы направил в прокуратуру Архангельской области заявление о принятии мер прокурорского реагирования, ссылаясь на отсутствие решения по его обращению от 5 ноября 2019 года. Данное обращение направлено прокуратурой для рассмотрения в УМВД России по Архангельской области.

По результатам рассмотрения названного заявления УМВД России по Архангельской области в ответе от 6 ноября 2020 года сообщило Сафарову Р.К. оглы о том, что полученный им в 2003 году паспорт гражданина Российской Федерации признан выданным с нарушением установленного порядка, что непредставление справки об отсутствии гражданства Азербайджанской Республики по состоянию на 6 февраля 1992 года является препятствием для признания его гражданином Российской Федерации на основании Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации"; разъяснило, что заявитель относится к категории лиц, правовой статус которых может быть урегулирован в порядке, предусмотренном главой VIII ¹ Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Сафаров Р.К. оглы обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа в выдаче ему паспорта гражданина Российской Федерации, утверждая, что является гражданином Российской Федерации как лицо, проживающее на территории России на день вступления в законную силу Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации".

Решением Северодвинского городского суда Архангельской области от 9 сентября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 мая 2022 года, решение суда отменено, административный иск удовлетворён. На УМВД России по Архангельской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Сафарова Р.К. оглы о признании гражданином Российской Федерации и о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, УМВД России по Архангельской области просит кассационное определения отменить, оставить в силе решение суда.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 17 января 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия приходит к выводу о необходимости её удовлетворения по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что должностными лицами УМВД России по Архангельской области бездействие при рассмотрении заявлений Сафарова Р.К. оглы о признании гражданином Российской Федерации, о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации не допущено. Решение об отказе выдать Сафарову Р.К. оглы паспорт гражданина Российской Федерации принято уполномоченным органом в соответствии с действующим законодательством, со ссылкой на обстоятельства, установленные вступившим в законную силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не подлежат доказыванию при рассмотрении настоящего административного дела.

При этом ссылка Сафарова Р.К. оглы на факт его постоянного проживания на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 года, установленный вступившим в законную силу решением Майского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2018 года, признана судом несостоятельной ввиду наличия судебного акта от 16 июня 2016 года об отказе в удовлетворении требований административного истца о признании права на гражданство Российской Федерации и о возложении на уполномоченный орган обязанности выдать паспорт гражданина Российской Федерации по тому мотиву, что административный истец на территории Российской Федерации по состоянию на 1 февраля 1992 года не проживал.

Признавая часть 1 статьи 13 Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации", сослался на вступившее в законную силу указанное выше решение суда об установлении юридического факта и справку Саатлинского районного отделения полиции Азербайджанской Республики от 10 сентября 2018 года, согласно которой сведений относительно гражданства Сафарова Р.К. оглы и получения им паспорта гражданина Азербайджанской Республики не имеется, сделал вывод о наличии оснований для признания административного истца гражданином Российской Федерации, возложив на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление о признании заявителя гражданином Российской Федерации и о документировании его паспортом гражданина Российской Федерации.

Судебная коллегия считает выводы судов апелляционной и кассационной инстанций основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права и неверной оценке характера и оснований заявленных требований.

Основания, условия и порядок приобретения гражданства Российской Федерации с 1 июля 2002 года определяет Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", статьёй 3 которого под гражданством Российской Федерации понимается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

В силу части 7 статьи 4 указанного федерального закона наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

В соответствии со статьёй 5 названного федерального закона гражданами Российской Федерации являются: лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу этого федерального закона; лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с данным федеральным законом.

Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица (статья 10 Федерального закона N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации").

Законом Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации" к документам, подтверждающим гражданство Российской Федерации, относились удостоверение личности гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина Российской Федерации, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица (статья 10).

В силу части 1 статьи 13 названного закона Российской Федерации гражданами Российской Федерации признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу названного закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своём нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

В подразделе II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 года N 386 и действовавшего до 18 ноября 2002 года, закреплялось, что до введения удостоверения личности и паспорта гражданина Российской Федерации документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, являются:

паспорт гражданина СССР с указанием гражданства Российской Федерации или паспорт гражданина СССР с вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации;

паспорт гражданина СССР со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории России на 6 февраля 1992 года;

свидетельство о рождении, удостоверение личности (военный билет) военнослужащего с выданным к нему вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации.

В период действия Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации" уполномоченные органы руководствовались Инструкцией о порядке оформления и выдачи гражданам паспортов и вкладышей, свидетельствующих о принадлежности к гражданству Российской Федерации, утверждённой приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 5 мая 1993 года N 210.

Согласно пунктам 3.1 и 3.3 названного нормативного правового акта гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Российской Федерации, вкладыши к имеющимся у них паспорту гражданина СССР, свидетельству о рождении и удостоверению личности (военному билету) военнослужащего выдавались по их месту жительства органами внутренних дел при условии представления перечисленных документов.

В 2003 году (дата документирования истца паспортом гражданина Российской Федерации) действовали Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325 (далее - Положение), и Инструкция о порядке выдачи, замены, учёта и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утверждённая приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября 1997 года N 605 (далее - Инструкция).

В соответствии с подпунктом "д" пункта 45 Положения наличие гражданства Российской Федерации может быть удостоверено паспортом гражданина СССР образца 1974 года с указанием гражданства Российской Федерации, либо с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации, либо со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года.

Инструкцией было предусмотрено, что выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан; гражданам, не имеющим места жительства, - по месту их пребывания или по месту фактического проживания; для получения паспорта гражданин должен представить лично им заполненное заявление о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, а также документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (пункты 13, 14.1, 14.4).

Как установлено судом первой инстанции и следует из вступившего в законную силу решения Октябрьского районного суда города Архангельска от 16 июня 2016 года, Сафарову Р.К. оглы Саатлинским отделом внутренних дел Азербайджанской ССР 25 августа 1986 года выдан паспорт гражданина СССР образца 1974 года.

В период с 20 мая 1987 года по 22 июня 1989 года административный истец проходил действительную военную службу, по окончании которой состоял на воинском учёте в РВК Азербайджанской ССР с 17 июля 1989 года по 17 января 1990 года и с 21 декабря 1990 года (отметки о снятии с воинского учёта не имеется).

Несмотря на отсутствие до 2003 года регистрации по месту жительства или по месту пребывания на территории Российской Федерации Сафаров Р.К. оглы принят на воинский учёт 11 марта 1994 года - Хворостянским РВК Куйбышевской области, снят с учёта 27 ноября 1994 года; 15 января 2004 года - РВК Курского района Ставропольского края, с 23 июля 2012 года - администрацией городского поселения Майский Кабардино-Балкарской Республики.

В 2003 году Сафаров Р.К. оглы обратился с заявлением о выдаче паспорта по форме N 1П, написав в качестве причины "в связи с заменой на новый образец". При этом в указанном заявлении отметка о принадлежности к гражданству Российской Федерации отсутствует, указаны сведения о регистрации брака 5 апреля 1997 года на территории Азербайджанской Республики.

23 декабря 2003 года Сафарову Р.К. оглы ОВД Курского района Ставропольского края выдан паспорт гражданина Российской Федерации, несмотря на отсутствие в паспорте гражданина СССР вкладыша, свидетельствующего о наличии гражданства Российской Федерации, штампа прописки по месту жительства или по месту пребывания, подтверждающего постоянное проживание на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года.

23 декабря 2003 года административный истец впервые зарегистрирован на территории Российской Федерации по месту жительства по адресу: ...

По достижении 45-летнего возраста Сафаров Р.К. оглы, зарегистрированный с 6 августа 2013 года в городе ..., обратился с заявлением о замене паспорта.

26 марта 2014 года отдел УФМС России по Архангельской области в городе документировал заявителя паспортом гражданина Российской Федерации.

В 2014 году Сафаров Р.К. оглы обратился в УФМС России по Архангельской области с заявлением о приёме в гражданство Российской Федерации несовершеннолетнего сына в соответствии с пунктом "а" части 6 статьи 14 Федерального закона N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", устанавливающим упрощённый порядок получения гражданства для детей, не проживающих на территории Российской Федерации, если один из родителей имеет гражданство Российской Федерации.

Данное обстоятельство явилось поводом для проведения проверки, в процессе которой названным органом направлен запрос об основаниях выдачи в 2003 году паспорта гражданина Российской Федерации Сафарову Р.К. оглы и о направлении подтверждающих их документов.

Установив приведённые выше обстоятельства, приняв во внимание письменное объяснение Сафарова Р.К. оглы, согласно которому с 1987 года по 1996 год он был зарегистрирован на территории Азербайджанской Республики, трудовую книжку, подтверждающую трудовую деятельность на территории Российской Федерации, не оформлял, с заявлением по вопросу гражданства Российской Федерации в уполномоченные органы не обращался, и в электронной базе данных лиц, обратившихся по вопросам гражданства в представительства Российской Федерации за рубежом не значится, должностное лицо ОВГиР ОВПРРГиР УФМС России по Архангельской области составило заключение об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о наличии у административного истца гражданства Российской Федерации.

По результатам проверки обоснованности выдачи Сафарову Р.К. оглы паспорта гражданина Российской Федерации УФМС России по Архангельской области утверждено 19 августа 2014 года заключение о признании выдачи истцу паспорта в 2003 году в нарушение установленного порядка и об его изъятии, как и паспорта гражданина Российской Федерации, выданного в 2014 году.

Материалы дела сведений об оспаривании приведённых выше заключений не содержат.

26 ноября 2014 года на запрос административного ответчика из Генерального консульства Азербайджанской Республики поступил ответ, согласно которому Сафаров Р.К. оглы является гражданином Азербайджанской Республики.

Как следует из решения Октябрьского районного суда города Архангельска от 16 июня 2016 года, отказывая в удовлетворении административного иска Сафарова Р.К. оглы к УФМС России по Архангельской области о признании права на гражданство Российской Федерации, о возложении обязанности выдать паспорт гражданина Российской Федерации, суд сделал вывод о том, что в юридически значимый период административный истец на территории Российской Федерации не проживал. При этом справка администрации Калиновского сельского поселения Наурского муниципального района Чеченской Республики от 24 ноября 2014 года, выданная на основании записи в похозяйственной книге N 3, о регистрации Сафарова Р.К. оглы с 1991 года по 2003 год в Чеченской Республике, признана недопустимым доказательством ввиду того, что администрация сельского поселения не наделена полномочиями по регистрационному учёту граждан. Суд принял во внимание информацию УФМС России по Чеченской Республике о том, что Сафаров Р.К. оглы зарегистрированным или снятым с учёта по месту жительства на территории республики не значится, а также автобиографию административного истца, в которой он сообщает о проживании с 1990 года по 1994 год в Самарской области.

С учётом приведённых фактических обстоятельств и норм материального права суд первой инстанции правильно указал на отсутствие оснований для выдачи Сафарову Р.К. оглы паспорта гражданина Российской Федерации, а выводы судов апелляционной и кассационной инстанций об обоснованности административного иска являются незаконными и противоречат материалам дела.

Кроме того, неправильное применение судами апелляционной и кассационной инстанций норм процессуального права привело к ошибочному выводу о преюдициальном значении решения Майского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2018 года об установлении факта проживания Сафарова Р.К. оглы на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года.

Так, суд апелляционной инстанции посчитал, что названное судебное решение с учётом справки Саатлинского районного отделения полиции Министерства внутренних дел Азербайджанской Республики от 10 сентября 2018 года об отсутствии у Сафарова Р.К. оглы гражданства Республики Азербайджан и паспорта данного государства является правовым основанием для признания его гражданином Российской Федерации на основании части 1 статьи 13 Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации".

Вместе с тем указанная справка от 10 сентября 2018 года не содержит сведений об отсутствии у административного истца гражданства Азербайджанской Республики, наличие которых являлось обязательным условием для признания его гражданином Российской Федерации в порядке Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации". В данной справке указано, что истец на учёте не состоит и удостоверение личности гражданина Азербайджанской Республики не получал.

Делая вывод об отсутствии преюдициального значения пункте 67 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2021), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 ноября 2021 года, согласно которой установленные судом по ранее рассмотренному делу обстоятельства не подлежат оспариванию при рассмотрении административного дела с участием лиц, в отношении которых установлены эти обстоятельства.

Поскольку решением Октябрьского районного суда города Архангельска от 16 июня 2016 года Сафарову Р.К. оглы отказано в удовлетворении требований о признании гражданином Российской Федерации и о возложении обязанности выдать паспорт гражданина Российской Федерации, установленные этим судебным актом обстоятельства правильно были учтены судом первой инстанции.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчёркивал, что признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения дела (постановление от 21 декабря 2011 года N 30-П, определение от 19 июля 2016 года N 1739-О).

Суд апелляционной инстанции, удовлетворяя требование о признании незаконными действий (бездействия), выразившихся в отказе выдать гражданину Российской Федерации Сафарову Р.К. оглы общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации (именно так определён предмет административного иска), и признавая незаконным решение УМВД России по Архангельской области от 6 ноября 2020 года, оформленное письмом, не учёл, что административным ответчиком ни в 2019 году, ни в 2020 году решение об отказе в выдаче Сафарову Р.К. оглы паспорта гражданина Российской Федерации не принималось. В данном ответе содержится информация о выдаче заявителю паспорта гражданина Российской Федерации в 2003 году с нарушением установленного порядка о том, что непредставление справки об отсутствии гражданства Азербайджанской Республики по состоянию на 6 февраля 1992 года является препятствием для признания его гражданином Российской Федерации на основании Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации", однако это не исключает определение правового статуса заявителя в предусмотренном главой VIII ¹ Федерального закона N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" порядке.

Полученная в 2014 году официальная информация из Генерального консульства Азербайджанской Республики о том, что Сафаров Р.К. оглы является гражданином Азербайджанской Республики, материалами настоящего административного дела не опровергнута, не содержится об этом вывод и в судебном решении Майского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2018 года, признанном судами апелляционной и кассационной инстанций безусловным основанием для удовлетворения административного иска Сафарова Р.К. оглы.

Кроме того, следует отметить, что апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 19 января 2023 года решение Майского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2018 года отменено. Заявление Сафарова Р.К. оглы оставлено без рассмотрения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П, а также в определениях от 21 апреля 2005 года N 118-О, от 24 мая 2005 года N 235-О, от 28 июня 2012 года N 1254-О, от 29 мая 2014 года N 1267-О, лица, которые приобрели по собственному свободному волеизъявлению гражданство иностранного государства, утрачивают право на приобретение гражданства Российской Федерации по основаниям, установленным статьёй 13 Закона Российской Федерации N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации", и могут приобрести гражданство Российской Федерации в соответствии с действующим Федеральным законом N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Таким образом, утверждение административного истца о длительном проживании на территории Российской Федерации, о наличии паспортов гражданина Российской Федерации в период с 2003 года по 2014 год, выдача которых признана неправомерной, и решения об этом не отменены, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого по настоящему делу действия (бездействия), поскольку доказательств, подтверждающих устойчивую правовую связь Сафарова Р.К. оглы с Российской Федерацией (трудовую деятельность, оплату налогов, проживание вместе с ним членов его семьи), материалы дела не содержат, о наличии данных обстоятельств не заявлялось ни в административном иске, ни в судебном заседании.

При таких данных принятые по настоящему делу кассационное определения являются незаконными и подлежат отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 мая 2022 года отменить, оставить в силе решение Северодвинского городского суда Архангельской области от 9 сентября 2021 года.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Е.В. Горчакова

И.Н. Зинченко