Приложение. Доклад о правоприменительной практике при осуществлении регионального государственного экологического контроля (надзора) за 2022 год

Приложение
к приказу
Государственной инспекции
по экологии и природопользованию
Пермского края
от 10.03.2023 N 36-01-03-15

Доклад
о правоприменительной практике при осуществлении регионального государственного экологического контроля (надзора) за 2022 год

Региональный государственный экологический контроль (надзор) на территории Пермского края осуществляет Государственная инспекция по экологии и природопользованию Пермского края (далее - Инспекция) на основании Положения об Инспекции, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 16 апреля 2012 г. N 212-п, Положения о региональном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29 октября 2021 г. N 820-п.

Доклад о правоприменительной практике при осуществлении регионального государственного экологического контроля (надзора) является профилактическим мероприятием, предусмотренным программой профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального государственного экологического контроля (надзора), утвержденной приказом Инспекции от 06 декабря 2022 года N 36-01-03-80.

Доклад о правоприменительной практике подготовлен в целях устранения условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Предметом регионального государственного экологического контроля (надзора) являются:

соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды, установленных Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральным законом от 04 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Градостроительным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральным законом от 07 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Пермского края в отношении объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору);

соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническим регламентом Таможенного союза "О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям", принятым Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. N 59 (статьи 1-4, приложения 2, 3), или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании";

соблюдение требований, содержащихся в следующих разрешительных документах в области охраны окружающей среды:

разрешение на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, лимиты на сбросы загрязняющих веществ;

установленные нормативы допустимых выбросов, временно разрешенные выбросы, разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных);

утвержденные нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

разрешение на временные выбросы (пункт 1 статьи 23.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды");

разрешение на временные сбросы;

положительное заключение государственной экологической экспертизы;

свидетельство о постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, свидетельство об актуализации сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду;

согласование мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

решение о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности;

утвержденные нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух;

договор водопользования;

решение о предоставлении водного объекта в пользование;

согласование плана снижения сбросов в централизованные системы водоотведения.

Региональный государственный экологический контроль (надзор) осуществляется в отношении следующих объектов контроля:

деятельность (действия (бездействие) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан), в рамках которой должны соблюдаться обязательные требования в области охраны окружающей среды, предусмотренные Положением о региональном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 29 октября 2021 г. N 820-п, в том числе при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах контроля, а также должны соблюдаться изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом обязательные требования;

водные объекты и территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос, полностью расположенные в пределах территории Пермского края и не относящиеся к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю (надзору);

объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, категории которым присвоены согласно критериям, установленным статьей 4.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", и иные объекты, указанные в пункте 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 248-ФЗ, не относящиеся к объектам федерального государственного экологического контроля (надзора).

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании критериев, установленных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1096 "О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)". Реестр объектов, подлежащих федеральному и региональному государственному экологическому надзору, размещен на портале ПТО УНВООС (https://www.onv.fsrpn.ru).

Инспекция осуществляет учет объектов контроля (надзора) при ведении государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в федеральной государственной информационной системе "Программно-техническое обеспечение по учету объектов негативного воздействия на окружающую среду" (ФГИС ПТО УНВООС). На конец 2022 года на учете в Инспекции состояло 2712 объектов негативного воздействия, подлежащих региональному государственному экологическому контролю (надзору).

Региональный государственный экологический надзор осуществляется с применением риск-ориентированного подхода.

Отнесение объектов контроля к определенной категории риска осуществляется решением начальника (заместителя начальника) Инспекции на основании сопоставления их характеристик с критериями отнесения объектов контроля к категориям риска, установленными постановлением Правительства Пермского края от 29 октября 2021 г. N 820-п.

Категория риска объектам контроля (надзора) присваивается не позднее чем через 5 рабочих дней с момента наступления основания для присвоения категории риска.

Инспекция ведет перечни объектов контроля, которым присвоены категории риска, которые размещает на официальном сайте Инспекции в сети Интернет, а также вносит решения в государственный реестр объектов негативного воздействия (ПТО УНВООС).

На конец 2022 года категории риска присвоены для 2712 объектов регионального государственного экологического контроля (надзора). Категории риска объектами негативного воздействия (далее - ОНВОС) распределяются:

ОНВОС высокого риска - 9;

ОНВОС значительного риска - 41;

ОНВОС среднего риска - 302;

ОНВОС умеренного риска - 1641;

ОНВОС низкого риска - 719.

В 2022 году региональный государственный экологический контроль (надзор) осуществлялся Инспекцией в рамках Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", а также с учетом ограничений по проведению контрольных надзорных мероприятий со взаимодействием с контролируемыми лицами и проведением административных расследований, установленных Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 года N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

Основные результаты регионального государственного экологического контроля (надзора) за 2022 год в сравнении с 2021 годом приведены в таблице.

N	Проводимые мероприятия	2022 г.	2021 г.
1	Плановые проверки	0	17
2	Внеплановые проверки	24	41
3	Выявлено нарушений природоохранного законодательства	439	732
4	Выдано предписаний и представлений	76	155
5	Выдано предостережений	151	269
6	Вынесено постановлений	438	674
7	Проведено совместных контрольно-надзорных мероприятий с прокуратурой	44	28
8	Наложено административных штрафов, млн. руб.	4,38	11,89
9	Поступило денежных средств по штрафам, млн. руб.	8,38	10,78
10	Проведено плановых рейдовых осмотров (осмотров и выездных обследований)	80	131

Результаты рассмотрения административных дел с разбивкой по статьям

Статьи КоАП РФ	2022 год
	Количество дел	Сумма штрафа (рублей)
8.1	33	88000
ч. 1 ст. 8.2	155	745200
ч. 2 ст. 8.2	1	50000
ч. 9 ст. 8.2	6	120000
ч. 10 ст. 8.2	7	80000
8.5	175	1503000
8.5.1	1	70000
ч. 1 ст. 8.13	1	500
ч. 3 ст. 8.13	1	30000
ч. 4 ст. 8.13	6	545000
ч. 1 ст. 8.14	16	880500
ч. 2 ст. 8.14	1	1500
ч. 3 ст. 8.21	3	1000
8.12.1	1	3000
8.41	1	50000
ч. 1 ст. 8.42	5	15000
7.6	2	100000
7.20	3	3000
8.46	20	95000

В 2022 году должностными лицами Инспекции при вынесении административного наказания применялась статья 4.1.1 КоАП РФ. Так, в 55% случаев штрафные санкции в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (их должностных лиц) были заменены на "предупреждение" (186 постановлений из 340 постановлений).

Анализ
типовых и массовых нарушений при осуществлении регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору

Основные нарушения обязательных требований в области охраны окружающей среды

К нарушениям обязательных требований в области охраны окружающей среды относятся нарушения, ответственность за которые предусмотрена следующими статьями КоАП РФ:

8.1 КоАП РФ "Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов";

8.5 КоАП РФ "Сокрытие или искажение экологической информации";

8.41 КоАП РФ "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду";

8.46 КоАП РФ "Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, представлению сведений для актуализации учетных сведений".

В 2022 году основным нарушением традиционно остается нарушение природопользователями сроков предоставления отчетности в области охраны окружающей среды (отчетов о результатах осуществления производственного экологического контроля на объектах II и III категории объектов негативного воздействия и деклараций по плате на НВОС) (статья 8.5 КоАП РФ). Также выявляются нарушения в части отсутствия предусмотренной законодательством документации на объектах негативного воздействия на окружающую среду (производственного экологического контроля и деклараций о воздействии на окружающую среду для объектов II категории НВОС) (ст. 8.1 КоАП РФ).

В 2022 году остается значительным количество постановлений, вынесенных по ст. 8.46 КоАП РФ, за нарушение сроков постановки на государственный учет и актуализации заявки по постановке на государственный учет ОНВОС.

Основные нарушения обязательных требований в области охраны атмосферного воздуха

К нарушениям обязательных требований в области охраны атмосферного воздуха относятся нарушения, ответственность за которые предусмотрена следующими статьями КоАП РФ:

ст. 8.1 КоАП РФ "Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов";

ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ "Нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.51 настоящего Кодекса".

Нарушения Правил эксплуатации установок очистки газа, утвержденных приказом Минприроды России от 15 сентября 2017 г. N 498, выявляются при проведении плановых и внеплановых проверок.

В 2022 году одними из основных нарушений в области охраны атмосферного воздуха стали нарушения ст. 19 Федерального закона от 04 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - 96-ФЗ) в части отсутствия и непроведения мероприятий в период неблагоприятных метеорологических условий (НМУ), а также ст. 22 Федерального закона 96-ФЗ в части отсутствия инвентаризации источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Основные нарушения обязательных требований в области обращения с отходами

Среди типовых нарушений в области обращения с отходами в 2022 году остаются нарушения, ответственность за которые предусмотрена следующими статьями КоАП РФ:

ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ "Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.2.3 настоящего Кодекса";

ч. 4 ст. 8.2 КоАП РФ "Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при размещении отходов производства и потребления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.2.3 настоящего Кодекса";

ч. 9 ст. 8.2 КоАП РФ "Неисполнение обязанности по отнесению отходов производства и потребления I - V классов опасности к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения или составлению паспортов отходов I - IV классов";

ч. 10 ст. 8.2 КоАП РФ "Неисполнение обязанности по ведению учета в области обращения с отходами производства и потребления";

ст. 8.5.1 КоАП РФ "Нарушение порядка представления отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров или деклараций о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, упаковки товаров, включенных в перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, реализованных для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год".

Нарушение требований при организации мест накопления отходов потребления (в основном отходов лесопиления), а также сжигание таких отходов открытым способом без специальных установок является распространенным нарушением в области обращения с отходами.

В 2022 году наибольшее количество нарушений в области обращения с отходами связано с незаключением договора на услуги регионального оператора в сфере ТКО. Доля постановлений, вынесенных по указанным основаниям, составляет 60% от всех постановлений, вынесенных по ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ. Значительный рост нарушений связан с работой органов полиции по выявлению индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, не заключивших договоры с региональным оператором. На форме общего снижения привлечения к административной ответственности рост дел, рассмотренных по материалам полиции, дает значительный рост.

Основные нарушения обязательных требований в области охраны и использования водных объектов

К нарушениям обязательных требований в области охраны и использования водных объектов относятся нарушения, ответственность за которые предусмотрена следующими статьями КоАП РФ:

ст. 7.6 КоАП РФ "Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий";

ст. 8.12.1 КоАП РФ "Несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе";

ч. 1 ст. 8.13 КоАП РФ "Нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления";

ч. 3 ст. 8.13 КоАП РФ "Незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава древесины либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов";

ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ "Нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.45 КоАП РФ";

ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ "Нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты";

ч. 2 ст. 8.14 КоАП РФ "Нарушение правил водопользования при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений";

ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ "Использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности".

Наибольшим числом нарушений обязательных требований природоохранного законодательства, выявляемых Инспекцией при оценке обязательных требований в области использования и охраны водных объектов, являются нарушения в части самовольного занятия водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий, нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ст. 7.6 и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ), нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение (ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ).

Среди правонарушений по указанным статьям водопользователями чаще всего допускаются нарушения условий водопользования, квалифицируемые Инспекцией по ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ, в части непредоставления или несвоевременного предоставления отчетов водопользователей:

- в Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края ежеквартальных отчетов о выполнении условий использования водных объектов с приложением подтверждающих документов, включая результаты учета объема сброса сточных вод и их качества, качества поверхностных вод в месте сброса, выше и ниже сброса, ежеквартальных отчетов о выполнении планов водоохранных мероприятий, а также ежегодных планов водоохранных мероприятий;

- в отдел водных ресурсов по Пермскому краю Камского БВУ Федерального агентства водных ресурсов ежеквартальных отчетов по формам 3.1, 3.2, 3.3 (сведения, полученные в результате учета забора (изъятия) водных ресурсов и сброса сточных и (или) дренажных вод, их качества).

Судебная и досудебная практика

В 2022 году правонарушителями было обжаловано 38 постановлений по делам об административных правонарушениях (8,7% от числа вынесенных).

В досудебном порядке обжаловано 9 постановлений о привлечении к административной ответственности, из которых 6 постановлений оставлены без изменения, по 3 постановлениям штрафы заменены на предупреждение.

Судами рассмотрено 29 дел об оспаривании постановлений, из которых в силе оставлены 25 постановлений, то есть 86,2% обжалуемых постановлений признаны судами законными. На основании решений судов возвращено на новое рассмотрение в Инспекцию в связи с процессуальными нарушениями 3 постановления, отменено и прекращено производство по делу по 1 постановлению.

По результатам рассмотрения судебной практики обращается внимание на следующие правовые позиции судебных инстанций.

Часть 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ - нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.45 КоАП РФ.

Так, гарантирующая организация централизованных систем водоотведения является надлежащим субъектом административного правонарушения по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ как лицо, осуществляющее эксплуатацию канализационных сетей, несмотря на то, что гарантирующая организация заключила договор обслуживания централизованных систем водоснабжения и водоотведения с Исполнителем. Основанием для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ является отсутствие организации контроля за надлежащим исполнением Исполнителем обязанностей по обслуживанию централизованных систем водоснабжения и водоотведения.

Часть 1 статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ - несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.2.3 КоАП РФ.

Древесная кора, опил, рейка, горбыль и т.д., используемые (перерабатываемые) хозяйствующим субъектом в продукцию, которая в последующем им реализуется, также являются отходами, поскольку Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрел применительно к отходам вообще (то есть веществам или предметам, которые удаляются) в ряду прочих видов обращения и такой вид, как утилизация (использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация) и т.д.). Таким образом, под удалением таких отходов следует понимать устранение их потенциальной опасности для окружающей среды, в том числе путем создания специальных условий временного хранения, помещения их на специальные площадки и т.д. Использование (переработка) указанных отходов производства в последующем не выводит их из разряда отходов, что следует из буквального толкования норм, содержащихся в ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в части понятия обращения с отходами.

Анализ правоприменительной практики по оспариванию предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства, взысканию штрафов

Остается актуальным контроль исполнения выданных предписаний, представлений и контроль своевременности оплаты наложенных штрафов.

Так, 2022 году составлено и направлено в суд должностными лицами Инспекции 3 протокола по ч. 38 ст. 19.5 КоАП РФ "Невыполнение в установленный срок предписания органа, осуществляющего государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства".

В 2022 году Инспекцией с учетом положений Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" рассмотрены ходатайства (жалобы) на перенос сроков исполнения предписания. На бумажных носителях (для предписаний, выданных до вступления в силу Федерального закона N 248-ФЗ) рассмотрено 5 ходатайств, из них по 3 принято положительное решение о переносе сроков исполнения предписаний, по 2 отказано в продлении сроков.

Через систему досудебного обжалования (ДО) в адрес Инспекции поступило 2 жалобы (перенос сроков исполнения предписания), которые были рассмотрены в срок, и принято положительное решение по удовлетворению ходатайств полном объеме.

За непредставление информации о результатах рассмотрения представлений составлено и направлено в суды 6 протоколов по ст. 19.7 КоАП РФ "Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности", за нарушение сроков по оплате штрафных санкций составлен 121 протокол по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

По итогам рассмотрения протоколов судами наложено штрафных санкций на сумму 4,11 млн. рублей.