Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 января 2014 г. N Ф08-8250/13 по делу N А32-26658/2012

г. Краснодар

16 января 2014 г.

Дело N А32-26658/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 16 января 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Назаренко И.П., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью многопрофильное хозрасчетное объединение "Рассвет" (ИНН 2315010334, ОГРН 1022302381188), органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) и третьего лица - Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью многопрофильное хозрасчетное объединение "Рассвет" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.05.2013 (судья Савин Р.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2013 (судьи Сулименко О.А., Соловьева М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-26658/2012, установил следующее.

ООО "Рассвет" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с заявлением, в котором просило:

- признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в неутверждении схемы расположения земельного участка под зданием операторской (литера А) общей площадью 25,2 кв. м, расположенным по адресу: г. Краснодар, Ростовское шоссе, 43/1, на кадастровом плане территории;

- обязать администрацию утвердить и выдать обществу схему расположения земельного участка площадью 876,4 кв. м под принадлежащим обществу на праве собственности объектом недвижимости.

Требования мотивированы тем, что по заявлению общества об утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) территории администрацией решение не принято, что не соответствует статье 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя как собственника объекта недвижимости.

Определением от 19.02.2013 (л. д. 36) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 29.05.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2013, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что общество является собственником здания операторской (литера А) общей площадью 25,2 кв. м по адресу: г. Краснодар, Ростовское шоссе, 43/1. По заявлению общества от 24.07.2012 N 286 об изготовлении схемы расположения земельного участка соответствующего решения администрацией не принято, что послужило основанием для обращения в суд. При разрешении спора суды исходили из того, что по смыслу пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса выдача схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории является промежуточным этапом процедуры предоставления земельного участка собственнику объекта недвижимости. При отсутствии спора относительно границ и площади земельного участка орган местного самоуправления обязан утвердить и выдать заявителю схему его расположения. Суд первой инстанции признал недоказанным факт обращения общества с заявлением о приобретении прав на земельный участок под объектом недвижимости и отсутствие в связи с этим у администрации оснований для утверждения и выдачи заявителю схемы расположения земельного участка. Судебные инстанции также установили, что при обращении с заявлением общество не представило документы, необходимые для принятия органом местного самоуправления решения об утверждении схемы расположения земельного участка. Постановлением администрации от 06.07.2012 N 5634 утвержден Административный регламент предоставления администрацией муниципальной услуги "Утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане или на кадастровой карте соответствующей территории" (далее - Административный регламент), в пункте 16 которого закреплен перечень документов, при предоставлении которых заинтересованным лицом администрацией утверждается соответствующая схема. Заявитель не представил копию технического (кадастрового) паспорта на здание, справку о присвоении (подтверждении) адреса объекта недвижимости, а также согласование организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. При этом суд первой инстанции указал на применимость Административного регламента к спорным отношениям, поскольку приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.09.2011 N 475 "Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок" (далее - Приказ N 475) не регулируется порядок подачи заявления об утверждении схемы расположения участка на кадастровом плане (кадастровой карте) соответствующей территории при отсутствии государственного кадастрового учета земельного участка. Установив, что оспариваемые действия (бездействие) органа местного самоуправления соответствуют пункту 16 Административного регламента, судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований (л. д. 95, 123).

Общество обжаловало решение от 29.05.2013 и апелляционное постановление от 10.09.2013 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, требования заявления удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. При разрешении спора суды не учли положения абзаца второго пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса, согласно которому перечень документов прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, устанавливается федеральным органом исполнительной власти. При этом исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставление дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным перечнем. Аналогичное положение содержит Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения, утвержден Приказом N 475. По смыслу пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса утверждение схемы расположения земельного участка под зданием, принадлежащим на праве собственности заявителю, является обязанностью государственного органа и необходимой предпосылкой для подачи документов на оформление земельного участка в собственность или аренду. Непредствление документов, указанных в приложении N 6 к постановлению главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 не может являться основанием для ограничения гарантированного федеральным законодательством права лица на постановку земельного участка на кадастровый учет, поскольку они не предусмотрены в качестве таковых земельным законодательством. В данном случае применению подлежит нормативный акт большей юридической силы.

От администрации и департамента отзывы на жалобу не поступили.

Участники процесса, извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд кассационной инстанции не направили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как установлено судебными инстанциями и видно из материалов дела, в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) зарегистрировано право собственности общества на здание операторской (литера А) общей площадью 25,2 кв. м по адресу: г. Краснодар, Ростовское шоссе, 43/1, что подтверждается выпиской из ЕГРП от 11.02.2013 (л. д. 19, 49).

По актуальным сведениям государственного кадастра недвижимости (кадастровая выписка от 18.02.2013 N 2343/12/13-127918) по адресу: г. Краснодар, Ростовское шоссе, 43/1 сформирован земельный участок площадью 876,40 кв. м с разрешенным использованием - для реконструкции АЗС блочно-контейнерного типа в АЗС стационарного типа и дальнейшей ее эксплуатации. В графе 16 кадастровой выписки (особые отметки) указано на установление границы участка с недостаточной точностью и ее пересечение с границами другого земельного участка (л. д. 50).

25 июля 2012 года общество обратилось (через многофункциональный центр) в администрацию с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 876,40 кв. м по адресу: г. Краснодар, Ростовское шоссе, 43/1 на кадастровом плане соответствующей территории. В качестве приложения к заявлению указаны регистрационные и учредительные документы юридического лица, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, материалы аналитических измерений, свидетельство и выписка из ЕГРП на объект недвижимости, уведомление из ЕГРП об отсутствии сведений о правах на земельный участок (л. д. 10, 11).

Ссылаясь на то, что по заявлению от 25.07.2012 администрацией соответствующего решения не принято, общество обратилось в суд с заявлением в порядке главы 24 Кодекса.

В части 1 статьи 198 Кодекса закреплено право организаций обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемые действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения таких требований необходима совокупность (одновременное наличие) двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) заявителя (пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом. Если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.

Пунктами 5 и 6 статьи 36 Земельного кодекса предусмотрено, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок. Перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. В месячный срок со дня поступления заявления уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду. В месячный срок с даты принятия такого решения уполномоченный орган осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в публичной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения, утвержден Приказом N 475. При этом указанные органы не вправе требовать от заявителя представления дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным перечнем (абзац третий пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса).

В случае, если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка, орган местного самоуправления на основании заявления юридического лица либо обращения предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Лицо, которое обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка (пункт 7 статьи 36 Земельного кодекса).

Для проведения государственного кадастрового учета образуемого земельного участка необходимо предоставление межевого плана, который изготавливается на основании утвержденной уполномоченным органом муниципального образования схемы расположения земельного участка (статьи 22, 39 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

При разрешении спора судебные инстанции правомерно исходили из того, что изготовление и утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории являются промежуточными этапами процедуры предоставления в порядке статьи 36 Земельного кодекса земельного участка в собственность или в аренду собственнику объекта недвижимости.

Порядок рассмотрения органом местного самоуправления данных вопросов (при отсутствии государственного кадастрового учета испрашиваемого заявителем участка) нормами Земельного кодекса, иными федеральными законами не урегулирован. Не содержит таких положений и Приказ N 475.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ) предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций муниципального органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (далее - Закон о местном самоуправлении). Однако подготовка и выдача схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в Законе о местном самоуправлении среди вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа не значится. Следовательно, органы местного самоуправления при осуществлении данной функции, которой наделил их Земельный кодекс, но не предусмотрел Закон о местном самоуправлении, вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, утверждающие административные регламенты предоставления муниципальной услуги, касающейся подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Постановлением администрации от 06.07.2012 N 5634 в целях повышения качества и доступности оказания муниципальных услуг (функций) утвержден "Административный регламент предоставления Администрацией муниципального образования город Краснодар муниципальной услуги "Утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане или на кадастровой карте соответствующей территории"". Указанный муниципальный правовой акт принят в соответствии с Законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Предметом регулирования Административного регламента является определение стандарта предоставления указанной услуги и порядка выполнения административных процедур при подготовке и издании постановлений об утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане соответствующей территории муниципального образования город Краснодар (пункт 1).

Заявителями, имеющими право на получение муниципальной услуги, являются физические или юридические лица, индивидуальные предприниматели, а также их законные представители, наделенные полномочиями выступать от имени заявителей при предоставлении муниципальной услуги (пункт 2 Административного регламента).

Пункт 11 Административного регламента запрещает требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения муниципальной услуги и связанных с обращением в иные государственные органы и организации, за исключением получения услуг, включенных в перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, утвержденный решением городской Думы Краснодара.

Результатом предоставления муниципальной услуги является постановление администрации муниципального образования город Краснодар об утверждении схемы расположения земельного участка или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 12 Административного регламента).

Исчерпывающий перечень документов, необходимых при утверждении (для юридических лиц) схем расположения земельных участков для эксплуатации зданий, строений, сооружений, помещений, закреплен в пункте 16 Административного регламента.

Суд первой инстанции при разрешении спора исходил из того, что обществом обжалуется незаконное бездействие администрации, которая по заявлению общества от 25.07.2012 не приняла решения в порядке пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса. Апелляционный суд учел наличие в деле письма департамента (л. д. 9), в котором указано на невозможность подготовить проект постановления об утверждении схемы расположения земельного участка ввиду непредставления необходимых документов (адресной справки, постановления мэрии г. Краснодара от 03.09.1999 N 1555, технического паспорта, кадастровой распечатки квартала 23:43:0120006, согласование с ГКУ "Краснодаравтодор").

Судебные инстанции установили, что при обращении с заявлением общество представило уполномоченному органу не все документы, необходимые для принятия решения об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте) территории (пункт 16 Административного регламента). Отсутствие таких документов не позволяет уполномоченному органу местного самоуправления подготовить проект соответствующего постановления (пункт 27.2.3 Административного регламента).

С учетом обстоятельств, установленных при разрешении спора, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии у администрации возможности утвердить и выдать обществу соответствующую схему, что исключает удовлетворение заявленных требований.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод кассационной жалобы заявителя (об обязанности администрации утвердить схему расположения участка на основании представленных обществом документов) подлежит отклонению.

Приказ N 475, на который ссылается заявитель, имеет иной предмет регулирования (принят в целях реализации положений пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса) и не устанавливает перечень документов, необходимых для приятия органом местного самоуправления решения в соответствии с пунктом 7 статьи 36 Земельного кодекса.

Согласно пункту 2 статьи 11 Земельного кодекса органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

До разграничения права государственной собственности на землю распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, осуществляют органы местного самоуправления (пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

Административный регламент, утвержденный постановлением администрации от 06.07.2012 N 5634, принят в соответствии с Законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Следовательно, принятие (утверждение) органом местного самоуправления Административного регламента не противоречит нормам Земельного кодекса и положениям Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ.

Судебные инстанции при разрешении спора установили, что общество при обращении в администрацию с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка не представило все документы, предусмотренные пунктом 16 Административного регламента, что исключает возможность удовлетворения заявленных им требований.

Вопреки утверждению заявителя кассационной жалобы, ссылок на приложение N 6 к постановлению главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 судебные акты не содержат; при разрешении спора указанный нормативный правовой акт судами первой и апелляционной инстанций не применялся.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, изложенным в кассационной жалобе. Нарушения норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлены.

Государственная пошлина уплачена заявителем в федеральный бюджет при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 18.09.2013 N 7335).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.05.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2013 по делу N А32-26658/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова И.П. Назаренко