Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 января 2014 г. N Ф08-8710/13 по делу N А32-28581/2012

г. Краснодар

16 января 2014 г.

Дело N А32-28581/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 января 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Назаренко И.П., при участии в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Камышанова Александра Константиновича (ИНН 230104116572, ОГРНИП 306230118500075), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057) - Василенко Т.М. (доверенность от 01.08.2013), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301077321, ОГРН 1112301003253), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Стародубцевой О.П., Янель С.О., Авдаляна А.Т., Кесова Г.П., Кюльбякова С.М., надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Камышанова Александра Константиновича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.06.2013 (судья Тарасенко А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2013 (судьи Соловьева М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-28581/2012, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Камышанов Александр Константинович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация), управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - управление архитектуры) о признании незаконными решений о предварительном согласовании мест размещения базы отдыха и необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства зданий соответственно на земельных участках площадью 4 тыс. кв. м, расположенном по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, с. Витязево, пр. Южный, в районе N 3"Б", и площадью 75 тыс. кв. м, расположенном по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, с. Витязево, район ул. Кавказской, (далее - земельный участок-1, земельный участок-2), и недействительными отказов в предоставлении испрашиваемых земельных участков в аренду (с учетом частичных отказов от заявленных требований, принятых Арбитражным судом Краснодарского края определениями от 28.02.2013 и от 04.04.2013).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Стародубцева О.П., Янель С.О., Авдалян А.Т., Кесов Г.П., Кюльбяков С.М. (далее - управление имущественных отношений, физические лица).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04.06.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2013, признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка-1, на администрацию возложены обязанности по формированию земельного участка-1, по определению вида его разрешенного использования и технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе платы за такое подключение, по организации и проведению торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка-1 в течение четырех месяцев с даты вступления решения суда первой инстанции в законную силу. В удовлетворении остальной части требований предпринимателю отказано.

Судебные акты мотивированы наличием нескольких претендентов на приобретение права на заключение договора аренды земельного участка-1, существующей в этой связи необходимостью проведения торгов, отсутствием оснований для признания незаконным решения администрации об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объекта на земельном участке-1 в связи с отменой названного решения издавшим его органом. Избранный предпринимателем способ защиты права на заключение договора аренды земельного участка-2 признан судами ненадлежащим в условиях наличия действующего договора аренды названного участка, заключенного с одним из третьих лиц.

Предприниматель обжаловал судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Заявитель жалобы выражает несогласие с выводом об избрании им ненадлежащего способа защиты права на заключение договора аренды земельного участка-2, указывает на необходимость оценки действий администрации по предварительному согласованию места размещения объектов на земельном участке-2 в условиях наличия двух конкурирующих заявлений, неопубликования соответствующей информации в краевом средстве массовой информации, несовпадения целей предварительного согласования места размещения объекта и фактического предоставления земельного участка-2 в аренду. По мнению заявителя жалобы, отсутствие юридических последствий заключения ничтожной сделки и вещного права на земельный участок-2 у арендатора исключает необходимость рассмотрения заявленного требования в порядке искового производства.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены судебных актов в их обжалуемой части.

Из материалов дела видно и судами установлено, что в выпуске газеты "Анапское Черноморье" от 23.06.2012 администрацией опубликовано сообщение о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка-2 в целях строительства зданий, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства.

Постановлением администрации от 25.06.2012 N 1769 одному из физических лиц (Суркову О.И.) предварительно согласовано место размещения на земельном участке-2 зданий, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, а также утверждена соответствующая схема расположения земельного участка-2 на кадастровой карте (плане) территории.

Кадастровый учет земельного участка-2 под кадастровым номером 23:37:0000000:266 осуществлен 03.07.2012.

Постановлением администрации от 23.08.2012 N 2383 земельный участок-2 предоставлен в аренду Суркову И.О., с которым управлением имущественных отношений заключен договор аренды от 27.08.2012 N 3700004761 со сроком действия до 23.08.2061.

На заявление предпринимателя от 25.06.2012 о предоставлении земельного участка-2 в аренду управление архитектуры в письме N 1707.1330 указало на отсутствие такой возможности в связи с принятием решения о предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке-2 другому лицу.

Предприниматель, считая изложенное в письме N 1707.1330 решение управления незаконными, обратился в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требовании о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решении и действии (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действии (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочии на совершение оспариваемых действии (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действии (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Как следует из статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу.

Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а в случае невозможности строительства объекта на испрашиваемом участке - решение об отказе в размещении объекта.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, обеспечение выбора земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления, разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах, исполнением органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Анализ положений статьи 1 и пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса позволяет заключить, что заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка после опубликования информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Поскольку порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае наличия конкурирующих заявлений земельным законодательством не урегулирован, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 данного Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. Изложенный правовой подход содержится в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11.

С учетом установленных по делу обстоятельств, вышеприведенных нормативных положений и позиций высшей судебной инстанции, предоставление земельного участка-2 должно было производиться на торгах, в связи с чем постановления администрации от 25.06.2012 N 1769 и от 23.08.2012 N 2383 изданы, а изложенное в письме N 1707.1330 решение принято в противоречие нормам статей 30 и 31 Земельного кодекса.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется способами, установленными данной нормой, в том числе, путем признания права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также способами, установленными специальным законом.

В пунктах 52, 56 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление N 10/22) разъяснены возможность оспаривания зарегистрированного права на недвижимое имущество только в судебном порядке, в порядке искового производства, в частности, посредством иска о применении последствий недействительности сделки в виде возврата недвижимого имущества одной из сторон сделки, и недопустимость оспаривания зарегистрированного права на недвижимое имущество путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Кодекса (в порядке производства по делам, возникающим из публичных отношений).

Восстановление права предпринимателя на участие в торгах по продаже права на заключение договора аренды земельного участка-2 возможно только путем оспаривания договора аренды в исковом производстве.

Как следует из разъяснения, содержащегося в пункте 3 постановления N 10/22, в случае ненадлежащего формулирования истцом способа защиты при очевидности преследуемого им материально-правового интереса суд не должен отказывать в иске ввиду неправильного указания норм права, а обязан сам определить, из какого правоотношения спор возник и какие нормы подлежат применению (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.06.2012 N 2665/12 и от 24.07.2012 N 5761/12).

Поскольку рассмотрение иска, направленного на оспаривание зарегистрированного права, предполагает иные субъектный состав лиц, участвующих в деле, и процессуальный порядок, переквалификация заявленных требований в рассматриваемом случае недопустима, а выводы судов об избрании предпринимателем ненадлежащего способа судебной защиты соответствует установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.06.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2013 по делу N А32-28581/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов И.П. Назаренко