Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 февраля 2014 г. N Ф08-239/14 по делу N А32-24060/2012

г. Краснодар

28 февраля 2014 г.

Дело N А32-24060/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 28 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - Администрации муниципального образования Темрюкский район (ИНН 2352023878, ОГРН 1022304744560) - Копниной М.А. (доверенность от 24.01.2014), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ИНН 2309090540, ОГРН 1042304982510) - Мисливской О.А. (доверенность от 26.12.2013), в отсутствие третьих лиц: Иванова Николая Ивановича, Департамента имущественных отношений Краснодарского края, Министерства культуры Российской Федерации в лице Кубанского управления, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае, Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Администрации муниципального образования Темрюкский район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.03.2013 (судья Гречко О.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2013 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Филимонова С.С.) по делу N А32-24060/2012, установил следующее.

Администрация муниципального образования Темрюкский район (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - Управление Росреестра, регистрирующий орган) со следующими требованиями:

- признать незаконным отказ Управления Росреестра в регистрации перехода права собственности на земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 площадью 808 кв. м, расположенный по адресу: Темрюкский район, пос. Сенной, ул. Античная, 11, на основании договора купли-продажи от 14.11.2011 N 2999;

- обязать Управление Росреестра произвести государственную регистрацию перехода права собственности на указанный земельный участок (требования уточнены; т. 1, л. д. 162).

Заявление мотивировано наличием у администрации права на распоряжение земельным участком с кадастровым номером 23:30:0502009:138 (относящимся к неразграниченной собственности) и отсутствием у регистрирующего органа оснований для отказа в регистрации перехода права на участок, мотивированного ограничением его оборотоспособности.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Иванов Н.И.

Определениями от 20.08.2012 и от 24.09.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент имущественных отношений Краснодарского края, Министерство культуры Российской Федерации в лице Кубанского управления, Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края (в настоящее время - Управление государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края; далее - Управление государственной охраны) и Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае (т. 1, л. д. 1, 87).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 29.03.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2013, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что по результатам торгов по продаже земельного участка для индивидуального жилищного строительства администрацией и Ивановым Н.И. заключен договор купли-продажи от 14.11.2011 N 2999 земельного участка с кадастровым номером 23:30:0502009:138 площадью 808 кв. м по адресу: Темрюкский район, пос. Сенной, ул. Античная, 11. Управление Росреестра отказало в регистрации перехода права собственности на участок (сообщение об отказе от 25.05.2012). При проверке доводов заявителя о незаконности отказа суды установили, что спорный участок, расположенный на территории памятника археологии федерального значения - археологического комплекса "Фанагория" государственный номер 3410, 3411 (информация Управления государственной охраны от 05.05.2012), относится к землям историко-культурного назначения, ограниченным в обороте (пункт 5 статьи 27, статья 99 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс)). Изменение вида разрешенного использования участка и строительство нового объекта в границах памятника культурного наследия не допускаются (статья 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия)). Исследовав заключения Управления государственной охраны от 26.10.2009 и от 12.05.2010, суды пришли к выводу о том, что до проведения торгов в отношении спорного земельного участка администрация должна была выполнить охранно-спасательные мероприятия (обеспечить сохранность объектов археологического наследия). Передача земельного участка в собственность Иванову Н.И. с указанием на необходимость выполнения им охранных мероприятий (пункт 3.3 договора) противоречит нормам Закона об объектах культурного наследия. Выполнение указанных в заключении от 12.05.2010 и договоре купли-продажи охранных мероприятий по первому варианту (вынос отводимого земельного участка от территории памятника археологии) самим гражданином (покупателем) невозможно. Кроме того, договором купли-продажи не предусмотрен запрет на производство строительных работ до выполнения необходимых мероприятий по сохранению объекта археологического наследия. Довод администрации о том, что отсутствие размежеванных границ памятников археологии, не позволяет утверждать, что памятник будет передан в частное владение вместе с земельным участком, судебные инстанции отклонили как противоречащий буквальному содержанию пункта 3.3 договора купли-продажи. Не приняты и ссылки заявителя на пункт 2 статьи 49 Закона об объектах культурного наследия, предусматривающий раздельный оборот земельных участков и расположенных на них памятников археологии. На спорном земельном участке объекты недвижимости отсутствуют, а выполнение строительных работ на земельных участках, расположенных в границах объекта археологического наследия, запрещено законом. Доказательства учета в проекте освоения земельного участка требований об обеспечении сохранности объекта культурного наследия и наличия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации не представлены. С учетом изложенного, судебные инстанции признали отказ Управления Росреестра соответствующим закону и со ссылкой на часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) отказали администрации в удовлетворении требований (т. 1, л. д. 173; т. 2, л. д. 69).

Администрация обжаловала решение от 29.03.2013 и апелляционное постановление от 12.11.2013 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, заявленные им требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. В соответствии с Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" муниципальное образование вправе распоряжаться земельными участками, собственность на которые не разграничена. Судами ошибочно определено, что спорный земельный участок является собственностью Российской Федерации в силу закона. Данные выводы основаны на информации Управления государственной охраны и не подтверждены документально (отсутствие свидетельства о регистрации права). Вместе с тем судами при разрешении спора не учтены положения пункта 2 статьи 49 Закона об объектах культурного наследия о раздельном обороте объекта археологического наследия и земельного участка, в пределах которого он располагается. Спорный участок из хозяйственного использования не изъят. В силу статей 94 и 99 Земельного кодекса земли историко-культурного назначения являются землями особо охраняемых территорий. По общему правилу, такие земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются. Судами не установлены обстоятельства, исключающие предоставление спорного земельного участка в частную собственность (часть 4 статьи 28 Земельного кодекса). Статьи 52 и 53 Закона об объектах культурного наследия регулируют положения об ограничении при использовании земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия и запрета на приобретение такого участка в частную собственность не устанавливают.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, просил кассационную инстанцию судебные акты отменить и удовлетворить заявленные требования.

Представитель Управления Росреестра возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на правомерность отказа в государственной регистрации права собственности на спорный земельный участок, мотивированного ограничением его оборотоспособности.

От Управления государственной охраны поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей администрации и Управления Росреестра, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как видно из материалов дела, на основании постановления администрации от 16.10.2010 N 1989 (т. 1, л. д. 15) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, образован земельный участок площадью 808 кв. м, расположенный по адресу: Темрюкский район, пос. Сенной, ул. Античная, 11.

Согласно кадастровому паспорту от 01.12.2010 N 2343/12/10-897132 в ходе кадастрового учета участку присвоен кадастровый номер 23:30:0502009:138, установлено разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства (т. 1, л. д. 30, 31).

В соответствии с распоряжением администрации от 04.10.2011 N 946-р земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 площадью 808 кв. м выставлен на торги в форме открытого аукциона (т. 1, л. д. 24).

По результатам проведенных торгов (итоговый протокол от 11.11.2011) победителем аукциона признан Иванов Н.И. (т. 1, л. д. 28, 29).

Администрация (продавец) и Иванов Н.И. (покупатель) заключили договор от 14.11.2011 N 2999 купли-продажи земельного участка для индивидуального жилищного строительства с кадастровым номером 23:30:0502009:138 площадью 808 кв. м, расположенного по адресу: Темрюкский район, пос. Сенной, ул. Античная, 11 (т. 1, л. д. 40 - 43). В пункте 3.3 договора (обязанности покупателя) указано, что в связи расположением участка на территории памятника археологии необходимо вынести отводимый земельный участок за пределы памятника археологии, представив схему переноса на дополнительное согласование в Управление государственной охраны (вариант 1). В случае невозможности переноса участка необходимо выполнить охранно-спасательные мероприятия (раскопки). Все работы необходимо проводить за счет средств заказчика (вариант 2).

В государственной регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 Управление Росреестра отказало на основании абзаца четвертого пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации). Отказ (сообщение от 25.05.2012 N 44/081/2011-031) обоснован тем, что земельный участок, в отношении которого заключен договор купли-продажи от 14.11.2011 N 2999, расположен на территории памятника археологии федерального значения - археологического комплекса "Фанагория", поэтому ограничен в обороте на основании пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса (т. 1, л. д. 7).

Полагая, что отказ Управления Росреестра от 25.05.2012 не соответствует закону и нарушает права муниципального образования, заявитель оспорил его в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Кодекса решения, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны судом незаконными при одновременном несоответствии их закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан осуществлять проверку юридической силы представленных правоустанавливающих документов, проверку законности сделок, действительности поданных заявителем документов и наличия, соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти (статьи 9, 13, 17 Закона о регистрации).

В силу абзаца четвертого пункта 1 статьи 20 Закона о регистрации в государственной регистрации прав может быть отказано в случае, если документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства.

В абзаце четвертом пункта 3 статьи 20 Закона о регистрации закреплено право заинтересованных лиц на обжалование отказа в государственной регистрации прав в суд, арбитражный суд.

Управление Росреестра отказало в государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок на основании абзаца четвертого пункта 1 статьи 20 Закона о регистрации. Отказ мотивирован тем, что участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 расположен на территории памятника археологии федерального значения - археологического комплекса "Фанагория", следовательно, ограничен в обороте.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 27 Земельного кодекса оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Законом об объектах культурного наследия.

Согласно статье 5 Закона об объектах культурного наследия земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным Законом.

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в статье 1 Земельного кодекса, является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель, в том числе земель, занятых объектами культурного наследия, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Статьями 94 (подпункт 4 пункта 2) и 99 (подпункт 1 пункта 1) Земельного кодекса определено, что земли историко-культурного назначения, на которых расположены объекты археологического наследия, относятся к землям особо охраняемых территорий.

При этом земли историко-культурного назначения используются в строгом соответствии с их целевым назначением. Не допускаются изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (пункты 2 - 4 статьи 99 Земельного кодекса).

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и которые ограничиваются в обороте, определены в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса. К их числу относятся участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия.

Судебные инстанции при разрешении спора установили, что земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 площадью 808 кв. м по адресу: Темрюкский район, пос. Сенной, ул. Античная, 11, расположен в границах памятника археологии федерального значения "Археологический комплекс "Фанагория"".

Данное обстоятельство подтверждается представленными в дело заключениями (информацией) Управления государственной охраны от 26.10.2009, от 12.05.2010, от 05.05.2012, проектом зон охраны с определением границ территории объекта культурного наследия "Археологический комплекс "Фанагория"", краткой формой отчета по определению границы территории объекта (т. 1, л. д. 16, 53, 54, 67, 135 - 141). Указание на расположение земельного участка с кадастровым номером 23:30:0502009:138 на территории памятника археологии содержит представленный в Управление Росреестра пункт 3.3 договора купли-продажи от 14.11.2011 N 2999.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" (пункт 8) утвержден список памятников культуры, подлежащих охране как памятники государственного значения (приложение N 1). В этот список вошло городище Фанагория, расположенное близ пос. Сенного, на берегу Таманского залива.

Названное постановление дополнено (частично изменено) постановлением Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 N 624, которым утверждено приложение N 1 (памятники археологии), с включением в него некрополя "Фанагория" (VI век до н.э. - XI век н.э.), расположенного близ пос. Сенного, на берегу Таманского залива, на территории городища "Фанагория".

В целях сохранения культурного наследия народов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения. В пункте 2 названного Указа установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, приведенные в приложении N 1 постановлению Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 с дополнениями, содержащимися, в том числе, и в постановлении Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 N 624.

В силу приведенных нормативных актов археологический комплекс "Фанагория" (ранее - городище (некрополь) "Фанагория") является объектом исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения. Судебными инстанциями при разрешении спора установлено, что земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 расположен на территории (в границах) объекта археологического наследия. Данное обстоятельство участвующими в деле лицами (в том числе администрацией) не оспаривается. Следовательно, указанный участок ограничен в гражданском обороте на основании подпункта 4 части 5 статьи 27 Земельного кодекса.

В статье 33 Закона об объектах культурного наследия установлено, что объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1). Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя (в том числе) согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима (подпункт 5 пункта 2).

При формировании земельных участков в пос. Сенном Темрюкского района с целью последующего выставления на торги для индивидуального жилищного строительства администрацией испрашивались согласования Управления государственной охраны.

Из заключений Управления государственной охраны от 26.10.2009 и от 12.05.2010 следует, что в связи с расположением участка на территории памятника археологии необходимо вынести отводимый земельный участок за пределы памятника археологии, представив схему переноса на дополнительное согласование в Управление государственной охраны (вариант 1). В случае невозможности переноса участка необходимо выполнить охранно-спасательные мероприятия (раскопки). Все работы необходимо проводить за счет средств заказчика (вариант 2).

Проанализировав нормы Земельного кодекса и положения Закона об объектах культурного наследия, судебные инстанции пришли к выводу о том, что до проведения аукциона администрация должна была обеспечить выполнение необходимых охранно-спасательных мероприятий (либо сформировать земельный участок за пределами территории памятника). Возложение указанных обязанностей на покупателя участка (пункт 3.3 договора купли-продажи) противоречит закону.

С учетом приведенных норм и установленных обстоятельств судебные инстанции признали правомерным отказ Управления Росреестра от 25.05.2012 в государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138. Поэтому суды на основании части 3 статьи 201 Кодекса отказали администрации в удовлетворении заявленных требований. Иной подход приведет к тому, что стороны недействительной сделки купли-продажи смогут в судебном порядке осуществить регистрацию перехода права собственности на спорный участок.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

В кассационной жалобе администрация указывает на то, что судами при разрешении спора не учтены положения пункта 2 статьи 49 Закона об объектах культурного наследия о раздельном обороте объекта археологического наследия и земельного участка, в пределах которого он располагается. Судебные инстанции необоснованно не приняли во внимание, что спорный земельный участок из хозяйственного использования не изъят. По мнению заявителя, Закон об объектах культурного наследия регулирует положения об ограничении при использовании земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, не устанавливая при этом запрета на приобретение такого участка в частную собственность.

Статьей 49 Закона об объектах культурного наследия установлено, что объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Нахождение объекта археологического наследия в пределах земельного участка не препятствует собственнику последнего владеть, пользоваться и распоряжаться этим земельным участком с соблюдением установленных законом условий обеспечения сохранности объекта культурного наследия.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 N 15355/06 и от 21.07.2009 N 3573/09 содержится следующий вывод. Факт нахождения на земельном участке объекта культурного наследия федерального значения не приводит к изъятию такого земельного участка из хозяйственного использования и не означает законодательного запрета на его гражданский оборот.

Вместе с тем, указанный вывод сделан судом надзорной инстанции по спорам юридических лиц о приобретении прав на земельные участки (статья 36 Земельного кодекса). Заявителями по данным спорам (дела N А62-1807/2006 и N А52-1335/2008) являлись коммерческие организации - собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, принадлежащих им на ограниченном вещном праве (праве постоянного (бессрочного) пользования), и находящихся в границах объектов культурного наследия.

В данном случае, как установили при разрешении спора суды первой и апелляционной инстанций, земельный участок с кадастровым номером 23:30:0502009:138 (до выставления на торги) не был обременен правами иных лиц, на нем отсутствовали принадлежащие таким лицам на праве собственности (ином праве) объекты недвижимости. Спорный участок, находящийся в границах памятника археологии федерального значения, сформирован и впоследствии предоставлен администрацией в собственность физического лица для возведения на нем объекта капитального строительства.

Следовательно, фактические обстоятельства по настоящему делу (участок не обременен правами и свободен от объектов капитального строительства, расположен в границах памятника археологического наследия и предоставляется для индивидуального жилищного строительства) не являются схожими с обстоятельствами, установленными при разрешении споров по делам N А62-1807/2006 и N А52-1335/2008 (собственники недвижимости, расположенной на земельных участках, принадлежащих им на вещном праве, обратились за выкупом используемых участков на основании статьи 36 Земельного кодекса, т. е. без цели строительства).

С учетом изложенного, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа отклоняет довод кассационной жалобы администрации о возможности отчуждения спорного участка в связи с допустимостью раздельного оборота объекта археологического наследия и земельного участка, в границах которого этот участок располагается. Применительно к фактическим обстоятельствам данного спора такой (раздельный) оборот объектов не только невозможен, но и недопустим.

Судебные инстанции исследовали и оценили имеющиеся в деле доказательства, установили фактические обстоятельства спора, правильно применили к отношениям сторон нормы материального права. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.03.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2013 по делу N А32-24060/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин