Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2023 г. N 37-КАД22-3-К1 Административное дело по иску о признании незаконным решения о включении в реестр недобросовестных участников аукциона направлено на новое апелляционное рассмотрение, поскольку спор не связан с ведением истцом предпринимательской деятельности по смыслу гражданского законодательства

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2023 г. N 37-КАД22-3-К1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Караиванова Николая Антоновича на апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 14 апреля 2022 года и кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 года, а также на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 14 апреля 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года по административному делу N 2а-227/2022 (2а-3556/2021) по административному исковому заявлению Караиванова Н.А. к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - УФАС России по Орловской области) о признании незаконным решения о включении в реестр недобросовестных участников аукциона.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Караиванова Н.А. адвоката Гришаковой А.Г., поддержавшей доводы кассационных жалоб, возражения на кассационные жалобы представителей УФАС России по Орловской области Лебедева М.А., Ивановой У.В. и Савостиной Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом руководителя УФАС России по Орловской области от 10 ноября 2021 года в реестр недобросовестных участников аукциона включены сведения о Караиванове Н.А., уклонившемся от заключения договора аренды земельного участка.

Не согласившись с данным решением, Караиванов Н.А. обратился с административным иском в Советский районный суд города Орла Орловской области.

При рассмотрении дела по существу административным ответчиком заявлено ходатайство о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд Орловской области, которое определением Советского районного суда города Орла Орловской области от 7 декабря 2021 года оставлено без удовлетворения.

Решением Советского районного суда города Орла Орловской области от 12 января 2022 года (с учётом определения от 28 марта 2022 года) административное исковое заявление удовлетворено. Признаны незаконными: решение комиссии УФАС России по Орловской области от 29 октября 2021 года в части включения сведений, представленных Управлением муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района, в отношении Караиванова Н.А., в реестр недобросовестных участников аукциона; приказ УФАС России по Орловской области от 10 ноября 2021 года о включении сведений о Караиванове Н.А. в реестр недобросовестных участников аукциона. На административного ответчика возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца; с УФАС России по Орловской области в пользу Караиванова Н.А. взысканы судебные расходы в размере 300 руб.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 14 апреля 2022 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года, решение суда отменено, дело направлено для рассмотрения по подсудности в Арбитражный суд Орловской области.

Кроме того, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 14 апреля 2022 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 года, отменено определение Советского районного суда города Орла Орловской области от 7 декабря 2021 года об отказе в удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд Орловской области.

В кассационных жалобах, поданных в Верховный Суд Российской Федерации, Караиванов Н.А. просит судебные акты об отмене решения суда и определения суда. Направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции; определение суда о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд Орловской области оставить без изменения.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 6 февраля 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив административное дело, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия приходит к выводу о необходимости их удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно статье 39 ¹² Земельного кодекса Российской Федерации сведения о победителях аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, являющегося предметом аукциона, и об иных лицах, с которыми указанные договоры заключаются в соответствии с пунктом 13, 14 или 20 данной статьи и которые уклонились от их заключения, включаются в реестр недобросовестных участников аукциона (пункт 27).

Внесение сведений о лицах, указанных в пункте 27 названной статьи, в реестр недобросовестных участников аукциона или содержание этих сведений в реестре недобросовестных участников аукциона, равно как и неисполнение действий, предусмотренных пунктом 32 указанной статьи, могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке (пункт 33).

Из материалов дела следует, что 2 июля 2021 года управлением муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области размещено извещение о проведении торгов в форме открытого аукциона на право заключения договора аренды земельного участка из земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, с разрешённым видом использования - для размещения производственной базы, на срок 128 месяцев. Проведение аукциона назначено на 3 августа 2021 года. Караиванов Н.А. в числе прочих лиц признан участником аукциона.

Согласно протоколу о результатах аукциона от 3 августа 2021 года победителем аукциона признан Караиванов Н.А.

16 августа 2021 года организатор аукциона направил Караиванову Н.А. проект договора аренды земельного участка, который им получен 18 августа 2021 года.

В связи с наличием на земельном участке карьерной выемки, что требует восстановления участка, Караиванов Н.А. заявил о данном недостатке и договор аренды земельного участка в установленный срок не заключил.

1 октября 2021 года организатор торгов - управление муниципального имущества и архитектуры администрации Орловского района Орловской области представило в УФАС России по Орловской области сведения для включения Караиванова Н.А. в реестр недобросовестных участников аукциона.

29 октября 2021 года комиссией УФАС России по Орловской области принято решение о включении сведений, представленных организатором торгов в отношении Караиванова Н.А., в реестр недобросовестных участников аукциона.

На основании указанного решения приказом руководителя УФАС России по Орловской области от 10 ноября 2021 года в реестр недобросовестных участников аукциона включены сведения о Караиванове Н.А., уклонившемся от заключения договора аренды названного выше земельного участка, что послужило поводом для обращения административного истца в суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении ходатайства административного ответчика о передаче дела по подсудности в арбитражный суд, исходил из того, что законодателем предусмотрено два критерия для отнесения дела к компетенции арбитражных судов - экономический характер требования и субъектный состав участников спора. Административный истец на момент подачи заявки и участия в аукционе статуса индивидуального предпринимателя не имел и принимал участие в аукционе как физическое лицо. Следовательно, в данном случае возник публичный спор, не вытекающий из экономической деятельности административного истца, который подлежит разрешению судом общей юрисдикции. При таких данных суд первой инстанции рассмотрел дело по существу и вынес решение об удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции, выводы которого поддержал кассационный суд, с определением и решением суда первой инстанции не согласился, сославшись на разъяснение, содержащееся в пункте 4 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, согласно которому решение и (или) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит обжалованию только в арбитражном суде. При этом отменяя указанные судебные акты и направляя дело на рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области, суд апелляционной инстанции указал на то, что Караиванов Н.А. является учредителем и руководителем нескольких юридических лиц, а категория земель и вид разрешённого использования земельного участка свидетельствуют о том, что он предназначен исключительно для осуществления предпринимательской деятельности. В связи с этими обстоятельствами суд решил, что данный спор в силу прямого указания Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" отнесён к компетенции арбитражного суда и не зависит от субъектного состава лиц, участвующих в деле.

Судебная коллегия считает выводы судов апелляционной и кассационной инстанций основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права и неверной оценке характера и оснований заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишён права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьёй, к подсудности которых оно отнесено законом.

В соответствии со статьёй 1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами в Российской Федерации путём разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесённых к их компетенции Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Частями 1-3 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретённый в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных названным кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами проводится по критериям, закреплённым в процессуальном законодательстве. По общему правилу закон относит к подведомственности арбитражных судов экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

Из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", следует, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, федеральный законодатель, относя к исключительному ведению арбитражных судов экономические споры и иные дела с участием граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретённый в установленном законом порядке, в то же время допускает возможность рассмотрения арбитражным судом экономических споров и иных дел с участием граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, но лишь в том случае, когда это прямо предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации либо иными федеральными законами.

Кроме того, возможность рассмотрения арбитражными судами дел с участием граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, только в случае наличия на это прямого указания, содержащегося в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации либо в иных федеральных законах, свидетельствует о том, что вопрос о разграничении подведомственности дел с участием граждан между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в отсутствие такого указания должен решаться исходя прежде всего из критерия субъектного состава спора.

В силу абзаца третьего пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской признаётся самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В качестве иной экономической деятельности возможно рассматривать хозяйственную деятельность, связанную с заключением гражданско-правовых договоров имущественного характера, осуществляемую некоммерческими организациями, финансовую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, то есть по своей природе экономическая деятельность связана с хозяйствованием, с удовлетворением материальных потребностей и интересов, с осуществлением имущественных прав субъектами экономической деятельности. Именно такая деятельность может служить основанием для придания спору экономического характера.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

При рассмотрении жалоб на судебные акты Советского районного суда города Орла Орловской области суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился суд кассационной инстанции, сослался на нормы Федерального закона "О защите конкуренции", который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (пункт 1 части 1 статьи 1).

Статьёй 4 Федерального закона "О защите конкуренции" установлено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (часть 7).

Под недобросовестной конкуренцией понимаются действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (часть 9).

Исходя из указанных норм предусмотренные Федеральным законом "О защите конкуренции" меры предупреждения и пресечения монополистической деятельности направлены на исключение ситуаций, при которых один или несколько хозяйствующих субъектов обладают возможностью своими действиями в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно статье 39 ¹² Земельного кодекса Российской Федерации сведения о победителях аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, являющегося предметом аукциона, и об иных лицах, с которыми указанные договоры заключаются в соответствии с пунктом 13, 14 или 20 данной статьи и которые уклонились от их заключения, включаются в реестр недобросовестных участников аукциона (пункт 27).

Внесение сведений о лицах, указанных в пункте 27 названной статьи, в реестр недобросовестных участников аукциона или содержание этих сведений в реестре недобросовестных участников аукциона, равно как и неисполнение действий, предусмотренных пунктом 32 указанной статьи, могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке (пункт 33).

Порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 34).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе, пунктом 5.3.4(1) которого к полномочиям Федеральной антимонопольной службы отнесено ведение в порядке, установленном антимонопольным органом, реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, Федеральная антимонопольная служба наделена публично-властными полномочиями по принятию решения об ограничении прав административного истца, вследствие которого Караиванов Н.А. на протяжении определённого времени не сможет участвовать в аукционах, в том числе в целях, не связанных с предпринимательской или иной экономической деятельностью, исключительно в рамках представленных ей полномочий по ведению реестра недобросовестных участников аукциона прав на земельные участки, а не в рамках осуществления антимонопольной деятельности в отношении физических лиц, участвующих в таких аукционах.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 3, пунктов 5 и 7 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" его действие распространяется на хозяйствующих субъектов (российских и иностранных юридических лиц, включая некоммерческие организации, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, осуществляющих профессиональную деятельность) при ведении экономической деятельности в качестве участников рынков.

Физическое лицо, участвующее в аукционе, не может быть признано хозяйствующим субъектом в значении, придаваемом Федеральным законом "О защите конкуренции".

В рассматриваемом случае выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что поскольку Караиванов Н.А. является учредителем и руководителем нескольких юридических лиц, то его участие в аукционе как физического лица не свидетельствует о том, что указанным земельным участком он собирался пользоваться в целях, не связанных с предпринимательской деятельностью, что свидетельствует об экономическом характере спора, подлежащего разрешению в порядке арбитражного судопроизводства, противоречат нормам приведённого выше законодательства, носят предположительный характер и не могут быть положены в основу вывода о подсудности спора арбитражному суду.

Действие Федерального закона "О защите конкуренции", на нормы которого ссылаются суды апелляционной и кассационной инстанций, на возникшие правоотношения в данном конкретном случае не распространяется.

При таких данных вывод суда первой инстанции о том, что настоящий спор не связан с ведением Караивановым Н.А. предпринимательской деятельности по смыслу гражданского законодательства, является обоснованным. Доказательств обратного в материалах дела не представлено.

С учётом изложенного принятые по настоящему делу апелляционные и кассационные определения являются незаконными и подлежат отмене.

Поскольку суд апелляционной инстанции апелляционную жалобу по существу не рассматривал, административное дело подлежит направлению в Орловский областной суд на новое апелляционное рассмотрение.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 14 апреля 2022 года и кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 года отменить, оставить в силе определение Советского районного суда города Орла Орловской области от 7 декабря 2021 года.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 14 апреля 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года отменить, направить административное дело на новое апелляционное рассмотрение в Орловский областной суд.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.