Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 ноября 2014 г. N Ф08-8060/14 по делу N А32-40022/2013

г. Краснодар

05 ноября 2014 г.

Дело N А32-40022/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 ноября 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Подалетти Виктории Солтановны (ОГРНИП 306231116500076) - Подалетти В.С. (лично), в отсутствие представителей заинтересованных лиц - администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799), департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1042305701954), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Подалетти Виктории Солтановны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.04.2014 (судья Тарасенко А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2014 (судьи Ефимова О.Ю., Сулименко О.А., Филимонова С.С.) по делу N А32-40022/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Подалетти Виктория Солтановна (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просил:

- признать недействительным отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации от 29.08.2013 (уточненные требования, л. д. 83, 86).

Определением от 28.01.2014 судом к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечен департамент (л. д. 86).

Решением от 28.04.2014, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 23.07.2014, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что публикация о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, в средствах массовой информации должна быть публичной, открытой, понятной, доступной для неопределенного круга лиц. В объявлении от 31.05.2012 отсутствовала информация о местоположении (не указан адресный ориентир), то есть о существенных характеристиках предоставляемого земельного участка. Места для размещения нестационарных торговых объектов в пределах территории муниципального образования, независимо от принадлежности земель, вправе определять только органы местного самоуправления. Рабочей группой по оптимизации размещения нестационарных торговых объектов сети розничной торговли на территории муниципального образования город Краснодар в перечень улиц, на которых расположение таких объектов запрещено, включена улица Красных Партизан. Апелляционный суд также отметил, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу требований статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговой деятельности, Закона N 381-ФЗ) осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления. Предоставление земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов не в соответствии с установленным порядком размещения противоречит целям государственного регулирования торговой деятельности. Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Краснодарского края (далее - Порядок), регламентирован постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.02.2011 N 81. Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Краснодар утверждена постановлением администрации от 12.02.2013 N 1122, по состоянию на 01.10.2013 спорный нестационарный торговый объект - павильон по продаже цветов в ней отсутствует. Суд апелляционной инстанции также установил, что рабочая группа по вопросу оптимизации размещения нестационарных торговых объектов сети розничной торговли на территории муниципального образования город Краснодар (далее - рабочая группа) создана на основании постановления администрации от 21.12.2012 N 11607, ее основной задачей является обеспечение мероприятий по размещению нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения таких объектов на территории муниципального образования город Краснодар (пункт 3.1). На заседании рабочей группы (27.12.2012) предпринимателю отказано в размещении торгового павильона по продаже цветов по ул. Красных Партизан, 6/12. Проведение предпринимателем работ по установлению границ земельного участка не свидетельствует о возникновении у органа местного самоуправления обязанности по его предоставлению при наличии вышеназванных обстоятельств, препятствующих предоставлению прав на земельный участок.

В кассационной жалобе предприниматель просит отменить решение от 28.04.2014 и апелляционное постановление от 23.07.2014, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, в публикации о наличии свободного участка содержалась достаточная информация, указаны его площадь, целевое назначение и месторасположение, а также номера телефонов для получения заинтересованными лицами необходимых (дополнительных) справок. Заявок от иных лиц, помимо предпринимателя, в отношении участка не поступило. После получения уведомления о предоставлении земельного участка предпринимателем за собственный счет выполнен ряд работ согласно требованиям администрации. Мотивы снятия с рассмотрения заявления предпринимателя в протоколе заседания рабочей группы от 27.12.2012 отсутствуют. Апелляционный суд не учел даты утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Краснодара (12.02.2013), публикации сообщения о свободном участке (31.05.2012) и подачи заявления об утверждении схемы расположения земельного участка (17.07.2013).

Письменные отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В судебном заседании предприниматель на удовлетворении своей кассационной жалобы настаивал.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 31.05.2012 администрация путем публикации в газете "Краснодарские известия" информировала население о наличии свободного земельного участка площадью 24 кв. м, для целей, не связанных со строительством (размещение павильона по продаже цветов), по ул. Красных Партизан в Прикубанском внутригородском округе. Лицам, изъявившим желание приобрести указанный участок в аренду, предложено в течение месяца со дня опубликования данного сообщения обратиться с заявлением по установленной форме. В сообщении также приведены телефоны, по которым можно обращаться за справками (л. д. 15 - 16).

В связи с подачей предпринимателем, в тридцатидневный срок со дня публикации сообщения о наличии земельного участка, единственной заявки, департамент предложил заявителю прибыть за получением градостроительного регламента на земельный участок по ул. Красных Партизан в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара (л. д. 14).

25.09.2012 спорному участку определен строительный адрес: Прикубанский внутригородской округ, ул. Красных Партизан, 6/12 (л. д. 13).

Постановлением администрации от 21.12.2012 N 11607 в целях обеспечения рационального размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории общего пользования, а также на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования города Краснодар, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, создана рабочая группа, утвержден Регламент ее работы. Основной задачей рабочей группы определено обеспечение мероприятий по размещению нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Краснодар.

На заседании рабочей группы, состоявшемся 27.12.2012, утвержден перечень улиц, в том числе Красных Партизан, на которых необходимо провести первоочередные работы по сносу нестационарных торговых объектов, указанный перечень опубликован для всеобщего сведения в газете "Краснодарские извести" 19 января 2013 года (л. д. 103 - 105, 110).

На основании заявления предпринимателя (от 07.02.2013) департамент 11.04.2013 подготовил заключение о возможности формирования земельного участка для целей, не связанных со строительством (размещение павильона по продаже цветов), в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (л. д. 66).

По обращению предпринимателя от 15.04.2013 муниципальным унитарным предприятием "Горкадастрпроект" в мае 2013 года изготовлены экспликация и схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, в целях формирования участка для оформления права на него. Названная схема согласована департаментом 31.05.2013, как и неотъемлемая часть схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории - схема границ земельного участка (л. д. 26 - 29, 30, 31, 32, 33, 40 - 79).

В июне 2013 года по заданию предпринимателя выполнены аналитические (инструментальные) измерения по установлению границы земельного участка, составлен акт проверки и приемки выполненных работ по установлению границы землепользования (л. д. 18 - 25, 35 - 39).

17.07.2013 предприниматель обратился в департамент с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории, просил подготовить на рассмотрение администрации материалы и проект соответствующего постановления для приобретения права аренды на земельный участок площадью 24 кв. м, расположенный в Прикубанском округе г. Краснодара, по ул. Красных Партизан, 6/12, для целей, не связанных со строительством (размещение торгового павильона по продаже цветов, л. д. 10, 11).

Письмом от 29.08.2013 департамент сообщил предпринимателю о снятии с рассмотрения обращения по вопросу утверждения схемы расположения земельного участка, мотивировав его решением рабочей группы (л. д. 7).

Полагая, что отказ департамента, выраженный в письме от 29.08.2013, не соответствует закону и нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Подалетти В.С. (до перемены имени - Фролова В.С.) обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, регламентирован статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), которой установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в связи с чем, обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве, и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации. При этом рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока, не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Соблюдение вышеназванных принципов достигается обязанностью уполномоченных органов по обеспечению подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременной публикации такой информации.

В определении от 25.11.2010 N 1549-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что приведенные нормы направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункты 2 и 3 статьи 34 Земельного кодекса).

На основании указанного заявления орган местного самоуправления с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения (пункты 4, 5 и 6 статьи 34 Земельного кодекса).

В рассматриваемом в настоящем деле случае предприниматель претендует на предоставление земельного участка для целей размещения на нем павильона по продаже цветов.

Согласно пункту 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

Подпунктом 15 пункта 1 статьи 16 Закона об организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Законом о торговой деятельности, регламентирующим отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, возникающие в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (статья 10).

Нестационарный торговый объект определен Законом о торговой деятельности как торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2 в редакции, действующей в спорный период).

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Закона о торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

Из приведенных норм права следует, что в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения земель, контроль за использованием земель, строительством и соблюдением порядка размещения движимых и недвижимых объектов осуществляет соответствующая администрация как орган местного самоуправления. Владелец нестационарного торгового объекта может быть признан законным землепользователем в случае размещения объекта в месте, определенном органом местного самоуправления.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса).

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, судебные инстанции установили, что в объявлении от 31.05.2012 отсутствовала надлежащая информация о местоположении свободного земельного участка площадью 24 кв. м, для целей, не связанных со строительством (размещение павильона по продаже цветов), указание лишь на улицу Красных Партизан, без каких-либо адресных ориентиров, не позволяет считать определенными существенные характеристики данного участка. Отсутствие доказательств включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Краснодар земельного участка, адрес которого в последующем определен как улица Красных Партизан, 6/12, исключило утверждение органом местного самоуправления схемы расположения этого участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, и последующую постановку земельного участка на государственный кадастровый учет, передачу его в аренду предпринимателю.

Как видно из имеющихся в деле материалов, размещение павильона по продаже цветов на улице Красных Партизан, 6/12, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара не было предусмотрено ни дислокацией размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденной постановлением администрации от 28.02.2007 N 182 и действующей на день осуществления публикации о наличии свободного земельного участка (31.05.2012), ни схемой размещения соответствующих объектов, утвержденной постановлением администрации от 12.02.2013 N 1122 (в редакции, действующей на момент принятия департаментом оспариваемого решения от 29.08.2013).

Таким образом, администрацией фактически была опубликована информация о земельном участке, который заведомо не мог быть предоставлен кому бы то ни было для целей размещения на нем нестационарного торгового объекта (павильона по продаже цветов).

В то же время, в силу прямого указания статьи 34 Земельного кодекса, граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, до утверждения и выдачи органом местного самоуправления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, вправе лишь подать в орган, уполномоченный на распоряжение землей, заявление. Совершение заинтересованными лицами иных действий, предшествующих утверждению и выдаче схемы расположения земельного участка, Земельным кодексом не предусмотрено.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Ссылка подателя жалобы на полученное уведомление о предоставлении земельного участка, как основание последующего выполнения предпринимателем за собственный счет ряда работ согласно требованиям администрации, судом кассационной инстанции не принимается, поскольку письмо департамента от 15.06.2012, исходя из его буквального толкования, предполагало лишь получение заявителем градостроительного регламента на земельный участок. Обстоятельства получения (не получения) названного документа и наступивших для заявителя, в связи с этим, последствий предметом возникшего между сторонами спора не являлись.

Отсутствие по результатам публикации от 31.05.2012 заявок от иных лиц не может подтвердить четкость и однозначность содержащейся в нем информации, поскольку фактически свидетельствует об обратном. Возможность проверки в судебном порядке наличия (отсутствия) уточняющих телефонных звонков и характера полученных разъяснений отсутствует.

Приведенный в жалобе аргумент об отсутствии мотивов снятия с рассмотрения заявления предпринимателя в протоколе заседания рабочей группы от 27.12.2012 подлежит отклонению. Установленные судами причины отказа в удовлетворении требований предпринимателя обусловлены не решением названной рабочей группы, а содержанием муниципальных правовых актов о местах размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Краснодар.

Основания для отмены решения от 28.04.2014 и апелляционного постановления от 23.07.2014 по доводам кассационной жалобы отсутствуют, поскольку они не опровергают правильности выводов судов и сводятся к несогласию с ними. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права, изложенные в обжалуемых актах выводы соответствуют материалам дела.

В силу положений главы 35 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция полномочиями по переоценке доказательств не наделена (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2012 N 16191/11, от 24.07.2012 N 17382/11 и от 22.01.2013 N 10924/10).

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы (в размере 100 рублей) относятся на заявителя, оснований для их перераспределения между сторонами по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса не имеется.

С учетом положений абзаца 2 подпункта 3 пункта 1, пункта 12 статьи 333.21 и подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная предпринимателем государственная пошлина (в размере 100 рублей) подлежит возврату заявителю.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.04.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2014 по делу N А32-40022/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Подалетти Виктории Солтановне из федерального бюджета 100 рублей излишне уплаченной государственной пошлины (квитанция от 10.09.2014).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин