Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 ноября 2014 г. N Ф08-8077/14 по делу N А53-5768/2014

г. Краснодар

14 ноября 2014 г.

Дело N А53-5768/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 ноября 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Леоновой О.В., судей Рыжкова Ю.В. и Чесняк Н.В., в отсутствие в судебном заседании истца - муниципального унитарного предприятия "Городской пассажирский транспорт" (ИНН 6143007894, ОГРН 1026101931580), ответчиков: Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636), Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ОГРН 1026103280060, ИНН 6163030517), третьих лиц: администрации города Волгодонска (ОГРН 1026101938741, ИНН 6143032957), Министерства финансов Ростовской области (ОГРН 1026103168134, ИНН 6163030330), муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства" (ОГРН 1086143000965, ИНН 6143068583), Министерства труда и социального развития Ростовской области (ОГРН 1026103171104, ИНН 6163022298), Департамента труда и социального развития администрации города Волгодонска (ОГРН 1026101942151, ИНН 6143049446), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.05.2014 (судья Бирюкова В.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2014 (судьи Чотчаев Б.Т., Величко М.Г., Ковалева Н.В.) по делу N А53-5768/2014, установил следующее.

МУП "Городской пассажирский транспорт" (далее - предприятие) обратилось в арбитражный суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ростовской области о взыскании 5 912 891 рубля 01 копейки убытков, связанных с перевозкой льготных категорий граждан.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Волгодонска Ростовской области (далее - администрация), Министерство финансов Ростовской области (далее - Минфин области), МКУ "Департамент строительства и городского хозяйства" (далее - департамент), Министерство труда и социального развития Ростовской области (далее - Минтруда), Департамент труда и социального развития администрации города Волгодонска (далее - департамент труда).

Решением от 29.05.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 31.08.2014, с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации взыскано 5 912 891 рубль 01 копейка убытков. Судебные акты мотивированы тем, что материалами дела подтверждаются расходы, понесенные обществом в связи с предоставлением льгот, связанных с перевозкой пассажиров, отдельным категориям граждан, подлежащие возмещению из федерального бюджета. Истец правильно рассчитал сумму, подлежащую возмещению.

В кассационной жалобе Минфин России просит отменить судебные акты и отказать в иске. По мнению заявителя, обеспечение льготного проезда не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, поскольку в силу Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" предоставление льгот по проезду в транспорте общего пользования оказывается за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Право на льготный проезд устанавливается нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, а величина стоимости проезда - органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Постановлением администрации Ростовской области от 28.12.2009 N 698 предусмотрен порядок расходования средств областного бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ростовской области для отдельных категорий граждан. Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление N 23) расходы автотранспортным организациям за перевозку граждан, включенных в федеральный регистр, с 2010 года осуществляются за счет средств бюджета субъекта.

В отзыве на кассационную жалобу Минфин области просит отказать в ее удовлетворении, указывая, что выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам. Возложение на субъект Российской Федерации обязанности по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта в Ростовской области и заключение соответствующего договора с обществом не является безусловным основанием для удовлетворения требований за счет казны субъекта Российской Федерации.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, 19.10.2010 МАУ "Волгодонсктрансзаказчик" (единый заказчик) и МУП "Волгодонскпассажиравтотранс" (перевозчик) заключили договор N 10-ОП на право осуществления пассажирских перевозок автобусами на маршрутах города Волгодонска, по условиям которого перевозчик оказывал единому заказчику транспортные услуги по перевозке пассажиров на маршрутах N 14 и 15 автотранспортом большой вместимости в количестве 5 единиц. В пункте 2.1.10 договора указано, перевозчик предоставляет бесплатный проезд льготным категориям граждан согласно федеральному и областному законодательству. Договор вступает в силу с момента подписания и действует до заключения договора с победителем следующего конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах города (пункт 7.1 договора).

На основании постановления администрации от 27.09.2011 N 2578 МУП "Волгодонскпассажиравтотранс" реорганизовано путем присоединения к предприятию.

05 марта 2012 года департамент труда и предприятие заключили договор N 9, по условиям которого предприятие обязано осуществлять перевозку пассажиров и багажа автобусами в количестве 12 единиц по маршрутам регулярных перевозок в городе Волгодонске, перечень которых содержится в приложении N 1 к договору. Согласно пункту 2.4.14 договора предприятие обязано осуществлять перевозку пассажиров, имеющих право на льготы и преимущества по провозной плате, установленные действующим законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Ростовской области и города Волгодонска.

09 января 2013 года департамент и предприятие заключили договор N 11, согласно которому предприятие приняло на себя обязательство по осуществлению перевозок пассажиров и багажа автобусами, перечень которых указан в приложении N 1, по маршрутам регулярных перевозок в городе Волгодонске (приложение N 2). В силу пункта 2.4.13 договора предприятие обязано осуществлять перевозку пассажиров, имеющих право на льготы и преимущества по провозной плате, установленные законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Ростовской области и города Волгодонска.

В 2011 - 2013 годах предприятие осуществило перевозки льготных категорий граждан по федеральному регистру на 5 912 891 рубль 01 копейку.

Ссылаясь на то, что расходы, связанные с предоставлением услуг по перевозке включенных в федеральный регистр льготных категорий граждан в 2011 - 2013 годах, возмещены не в полном объеме, предприятие обратилось с иском в арбитражный суд.

В силу пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В пунктах 16, 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (пункт 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете. При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее. При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Следует также учитывать, что факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации (муниципального образования). При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Выпадающие доходы сформировались у истца после 01.01.2005 в условиях изменения указанного законодательства и принятия Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Вместе с тем названные изменения в законодательстве не привели к полному освобождению Российской Федерации от обязанности по возмещению льгот тем категориям граждан, которые имели на них право и в отношении которых в силу статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции, а также статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подпункт 24 пункта 2) обязанности по их социальной поддержке не перешли к субъектам Российской Федерации. При таких обстоятельствах довод Минфина России о том, что расходы автотранспортным организациям за перевозку граждан, включенных в федеральный регистр, с 2010 года осуществляются за счет средств бюджета субъекта, несостоятелен.

Как следует из расчета иска, выпадающие доходы возникли у предприятия в связи с предоставлением в 2011 - 2013 годах льгот категориям граждан, включенных в федеральный регистр. Названные обстоятельства лица, участвующие в деле, не оспаривают.

Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.01.2011 N 9621/2010 и от 26.04.2011 N 17828/2010, сведения федерального и регионального регистра льготников учитываются при определении публично-правового образования, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот. Компенсация затрат, понесенных истцом в связи с оказанием названных услуг льготным категориям граждан, внесенным в федеральный регистр, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Суды, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства, установили, что в 2011 году реализовано 28 150 единых социальных проездных билетов (ЕСПБ), доля предприятия (автобусы) составила 1781,51, перевезено 173 709 пассажиров льготной категории; в 2012 году реализовано 25 849 ЕСПБ, из которых доля предприятия (автобусы) - 2876,04, истец перевез 322 338 пассажиров льготной категории; в 2013 году реализовано 24 507 ЕСПБ, доля предприятия (автобусы) - 2309,61, истец перевез 237 112 пассажиров льготной категории. Размер выпадающих доходов за 2011 год составил 1 094 905 рублей 93 копейки, за 2012 год - 2 572 042 рубля 37 копеек, за 2013 год - 2 245 942 рубля 71 копейку.

Расчет убытков произведен в соответствии с методикой, выработанной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.01.2012 N 17097/2010, и определен как произведение разницы между стоимостью обычного (не льготного) билета на три вида транспорта и льготных проездных билетов на количество проданных ЕСПБ и долю истца в перевозке льготников. Размер убытков за 2011 - 2013 годы составил 5 912 891 рубль 01 копейку. Минфин России расчет убытков не оспорил, доводы, по которым не согласен с расчетом предприятия, не привел, контррасчет не представил.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу, признав исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению за счет средств казны Российской Федерации.

Довод Минфина России о том, что возмещение расходов по предоставлению льготного проезда не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, несостоятелен. Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2009 N 2992/2009).

Основания для изменения или отмены решения и постановления апелляционного суда, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.05.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2014 по делу N А53-5768/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Леонова

Судьи

Ю.В. Рыжков Н.В. Чесняк