Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 декабря 2014 г. N Ф08-9351/14 по делу N А32-11502/2013

г. Краснодар

23 декабря 2014 г.

Дело N А32-11502/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе

председательствующего Сидоровой И.В.,

судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С.,

при участии в судебном заседании от заинтересованных лиц: администрации муниципального образования город Краснодар - Хилай В.В. (доверенность от 20.06.2014), администрации Краснодарского края (ИНН 2308038402, ОГРН 1022301224549) - Дроковой Е.А. (доверенность от 10.12.2013), департамента имущественных отношений Краснодарского края (ИНН 2308077553, ОГРН 1022301228399) - Молокович С.А. (доверенность от 26.02.2014), департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) - Хилай В.В. (доверенность от 20.11.2014), в отсутствие представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Каскад" (ИНН 2626028486, ОГРН 1022601227505), министерства стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края, третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Элтон", Любичевой О.В., извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет,

рассмотрев кассационные жалобы департамента имущественных отношений Краснодарского края, общества с ограниченной ответственностью "Элтон", администрации муниципального образования город Краснодар и администрации Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2014 (судья Тарасенко А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2014 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-11502/2013,

установил следующее.

ООО "Каскад" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент), администрации Краснодарского края (далее - администрация края), департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент имущественных отношений), министерству стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края (далее - министерство) о признании незаконным бездействия по принятию решения по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельного участка площадью 27 837 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Сормовская, для строительства спортивно-развлекательного комплекса, возложении на администрацию обязанности принять решение по организации и проведению торгов по продаже права аренды земельного участка площадью 27 837 кв. м, расположенного по указанному адресу, для строительства спортивно-развлекательного комплекса.

Требования мотивированы противоправным уклонением заинтересованных лиц от организации и проведения торгов в связи с поступлением более одного заявления о предоставлении спорного земельного участка.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Элтон", Любичева О.В.

Решением от 16.06.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.10.2014, заявленные требования удовлетворены в части. Признано незаконным бездействие департамента имущественных отношений, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка примерной площадью 27 837 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский административный округ, ул. Сормовская (район улиц Сормовской, Фабричной, Первомайской), как противоречащее положениям статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". На департамент имущественных отношений возложена обязанность в течение четырех месяцев совершить действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка: организовать проведение работ по формированию земельного участка; определить разрешенное использование земельного участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка.

С департамента имущественных отношений в пользу общества взыскано 2 тыс. рублей расходов по уплате государственной пошлины. Судебные акты мотивированы тем, что при наличии нескольких претендентов вопрос о предоставлении спорного земельного участка, в том числе с предварительным согласованием места размещения, решается в порядке, закрепленном пунктом 2 статьи 30 Земельного кодекса, путем проведения торгов. Руководствуясь законодательством края, суды определи, что уполномоченным на разрешение спорных вопросов лицом является департамент имущественных отношений.

В кассационных жалобах департамент имущественных отношений, ООО "Элтон", администрация и администрация края просят состоявшиеся по делу судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование доводов жалобы заявители указывают на безосновательное признание незаконным бездействия по не выставлению на торги права аренды спорного земельного участка и возложении на департамент имущественных отношений обязанности принять решение об организации и проведении торгов в течение четырех месяцев, определив самостоятельно срок для принятия такого решения, что нарушает конституционный принцип разделения властей и подменяет полномочия органа государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку федеральным законом приведенный в судебном акте срок не предусмотрен. Суды не дали оценку заявлению о пропуске заявителем трехмесячного срока на обжалование бездействия органа государственной власти. Спорный земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения. Сведения о разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проект планировки и межевания территории) отсутствуют. Утрата рассматриваемой территорией статуса сквера не свидетельствует о возможности его использования для целей строительства или иных целей. Фактически общество не преследует цель получения прав на землю, а имеет иные цели, что свидетельствует о злоупотреблении правом.

В отзыве на кассационную жалобу министерство поддерживает позицию подателей кассационных жалоб.

В судебном заседании представители администрации, администрации края, департамента и департамента имущественных отношений поддержали доводы, приведенные в кассационных жалобах. Иные лица явку процессуальных представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили, извещены на основании статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебное разбирательство проведено в порядке статьи 156 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационных жалобах, выслушав процессуальных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты в части удовлетворения заявленных требований надлежит отменить с направлением дела на новое рассмотрение в первую инстанцию по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в газете "Краснодарские известия" 09.10.2012 администрация опубликовала сообщение о предстоящем предоставлении земельного участка площадью 27 837 кв. м, расположенного по адресу:

г. Краснодар, ул. Сормовская, для строительства спортивно-развлекательного комплекса (т. 1, л. д. 25).

Общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении ему земельного участка в аренду либо о проведении аукциона по продаже прав аренды на землю (т. 1, л. д. 13).

12 ноября 2012 года в адрес заявителя поступило уведомление, согласно которому кроме общества на земельный участок претендуют ООО "Элтон", а также индивидуальный предприниматель Чернышов В.Н., в связи с чем все обращения переданы в министерство для принятия решения (т. 1, л. д. 20).

Письмом департамента имущественных отношений от 10.04.2013 заявитель проинформирован о том, что извещение от 12.11.2012 является ошибочным, указано на отсутствие оснований для проведения торгов, поскольку в пределах срока заявку подало лишь ООО "Элтон" (т. 1, л. д. 21, 22).

Полагая, что при наличии нескольких заявок право аренды на испрашиваемый земельный участок должно быть выставлено на торги, общество оспорило бездействие администрации по правилам главы 24 Кодекса.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Гражданское законодательство основывается на признании необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты гражданами и юридическими лицами по своему усмотрению (пункт 1 статьи 1, пункта 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - Гражданский кодекс).

Пунктом 1 статьи 10 Гражданского кодекса установлен запрет на осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действий в обход закона с противоправной целью, а также на иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав - злоупотребление правом, под которым понимается умышленное поведение лиц, связанное с нарушением пределов осуществления гражданских прав, направленное исключительно на причинение вреда третьим лицам. Для признания факта злоупотребления должно быть установлено наличие умысла, то есть, сознательное, целенаправленное поведение на причинение вреда иным лицам. Злоупотребление правом должно носить явный и очевидный характер, при котором не остается сомнений в истинной цели лица.

Как следует из статей 30, 31, 32 Земельного кодекса процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу.

Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а в случае невозможности строительства объекта на испрашиваемом участке - решение об отказе в размещении объекта.

Обеспечение выбора земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления, разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах, исполнением органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Исходя из системного толкования вышеназванных стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, наделены органы местного самоуправления указанных поселений при условии, что законами таких субъектов соответствующие полномочия не отнесены к компетенции их исполнительных органов.

Согласно статье 35 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 552-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (далее - Закон N 552-КЗ) орган местного самоуправления муниципального образования город Краснодар вправе распоряжаться находящимися в государственной собственности незастроенными земельными участками, площадь которых не превышает 1 тыс. кв. м, при их предоставлении в аренду гражданам и юридическим лицам для строительства объектов торговли, общественного питания, социально-бытового и иного назначения и для целей, не связанных со строительством, в соответствии с землеустроительной и градостроительной документацией.

Законом N 552-КЗ, Законом Краснодарского края от 13.05.1999 N 180-КЗ "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края", постановлениями главы администрации края от 11.03.2002 N 253 и от 23.04.2007 N 345 "О департаменте имущественных отношений Краснодарского края" департамент имущественных отношений уполномочен на распоряжение находящимися в государственной собственности земельными участками, осуществление организации и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже их или права их аренды.

Учитывая, что площадь спорного земельного участка превышает 1 тыс. кв. м, полномочиями по осуществлению процедуры его предоставления в аренду наделен департамент имущественных отношений.

Вместе с тем, пунктом 2 статьи 31 Земельного кодекса закреплена возможность определения вариантов размещения объекта по обращению заинтересованного лица о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В постановлении от 18.06.2013 N 727/13 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отметил, что испрашивание заявителем земельного участка определенного размера и в определенном месте препятствует органу местного самоуправления в рамках процедуры выбора земельного участка в формировании альтернативных вариантов с иными местом расположения земельного участка и (или) его площадью, что, в свою очередь, не позволяет предоставить земельный участок в аренду в целях осуществления строительства с предварительным согласованием места размещения объектов.

Предварительное согласование места размещения объекта, в силу пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса, не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки. Правилами землепользования и застройки, согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), утверждаются градостроительные регламенты, устанавливаются границы территориальных зон и виды разрешенного использования расположенных в их пределах земельных участков.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и для размещения линейных объектов (части 1 и 2 статьи 41 Градостроительного кодекса).

Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры публичных слушаний, состоит из чертежей планировки территории и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории и развития систем социального, транспортного обслуживания, инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории (статья 42 Градостроительного кодекса).

Проекты межевания территорий (квартала, микрорайона) могут быть подготовлены как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона), установленных проектами планировки территорий (части 1 и 3 статьи 43 Градостроительного кодекса).

Предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится, если для территории городского или сельского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры. В этом случае земельные участки подлежат предоставлению исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.

По смыслу положений Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808, прием от претендентов на участие в торгах заявок и прилагаемых к ним документов возможен только после опубликования извещения о проведении торгов, содержание которого строго регламентировано.

Обстоятельства, связанные с утверждением правил землепользования и застройки, в том числе градостроительных регламентов, а также проектов планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, судами первой и апелляционной инстанций не установлены.

Оставлены также без должного внимания обстоятельства, связанные с расположением земельного участка в зоне рекреационного назначения (зона парков), то есть территории общего пользования.

Пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо учесть указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, дать оценку всем доводам подателей жалоб, включая аргумент о нахождении спорного земельного участка в зоне рекреационного назначения (сквер), после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2014 по делу N А32-11502/2013 в части удовлетворения заявленных требований отменить.

В отмененной части дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов Н.С. Мазурова