Решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 г. по делу N 3а-22/2023 (ключевые темы: границы населенных пунктов - категории земель - земли населенных пунктов - земли лесного фонда - генеральный план)

Решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 г. по делу N 3а-22/2023

ГАРАНТ:

Настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 г. N 66а-351/2023

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г., при ведении протокола помощником судьи Джамгаевой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части постановление Правительства Ленинградской области от 06 сентября 2017 года N 357 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области", установил:

06.09.2017 постановлением Правительства Ленинградской области N 357 (далее - Постановление N 357) утвержден Генеральный план муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее - Генеральный план).

На карте функциональных зон Генерального плана, часть территории населенных пунктов "данные изъяты" отмечена белым цветом, который означает территорию, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель.

На картах современного использования территории, размещения объектов отдыха и туризма и зон с особыми условиями использования территории Генерального плана часть территории населенных пунктов "данные изъяты" отмечена сиреневым цветом, который обозначает, что это земли населенных пунктов согласно данным Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области и земли лесного фонда согласно данным лесохозяйственного регламента Ломоносовского лесничества Ленинградской области.

На карте границ населенных пунктов генерального плана отражено, что часть земельных участков, стоящих на кадастровом учете, расположены за пределами границ населенных пунктов "данные изъяты".

В материалах по обоснованию Генерального плана (материалы по обоснованию, том 2, Книга 1) в разделе "данные изъяты" указано, что в процессе разработки проекта генерального плана в границах Лебяженского городского поселения были выявлены территории, которые невозможно однозначно отнести к одной из категорий земель. В соответствии с правом собственности Российской Федерации данные территории являются землями лесного фонда, согласно данным Управления Росреестра по Ленинградской области данные территории отнесены к иным категориям земель. Перечень спорных участков территории приведён в таблице 3.5.4-2.

Из таблицы 3.5.4-2 следует, что имеет место наложение лесных участков "данные изъяты" и земель населенных пунктов.

20.09.2017 Постановление N 357 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Генеральный план в той части, в которой он не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территорий к одной из категорий земель, за исключением земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", относительно границ населенных пунктов "данные изъяты".

В обоснование заявленных требований в административном исковом заявлении указано, что несмотря на то, что материалами по обоснованию Генерального плана не предусматривалось сокращение земель лесного фонда, а увеличение земель населенных пунктов предполагалось за счет земель сельскохозяйственного назначения, согласно картографическому материалу Генерального плана часть земель Ломоносовского лесничества отображена в качестве земель неопределенной категории, функциональное зонирование в отношении которых не определено. Неопределенность статуса обозначенных земель не позволяет однозначно установить их точное расположение относительно границ населенных пунктов. Статьей 23 Градостроительного кодекса РФ не предусмотрена возможность при установлении границ населенного пункта оставлять неразрешенным вопрос о статуте какой-либо территории, равно как не предусмотрена и возможность нанесения дополнительных знаков и отметок относительно спорных территорий на картографических материалах генерального плана, что по существу может привести к неопределенности при применении положений генерального плана. Градостроительным кодексом РФ в целом не предусмотрена возможность утверждения генерального плана в отношении территории муниципального образования без отнесения территории к конкретным функциональным зонам.

В письменных возражениях административного ответчика Правительства Ленинградской области указано, что отсутствуют правовые основания для признания Генерального плана недействующим. В ходе подготовки проекта генерального плана было установлено, что в отношении некоторых территорий имеется наложение на земли лесного фонда. Разрешение вопроса о законности возникновения права собственности РФ на земельный участок на землях лесного фонда и прав собственности иных лиц на спорные земельные участки, как земли населенного пункта, не относится к компетенции органов разрабатывавших и утвердивших генеральный план. Порядок устранения противоречий в данных ЕГРН и ГЛР нормативно регламентирован. Кроме того, производство по делу подлежит прекращению, так как административным истцом не представлено доказательств о наличии конкретных фактов нарушений, свидетельствующих о том, что оспариваемые положения Генерального плана препятствуют реализации какого-либо права собственников, законных владельцев земельных участков. Учитывая, что требования касаются четырех населенных пунктов, круг лиц, в интересах которых обратился прокурор, является значительным, но не неопределенным. У прокурора отсутствуют полномочия на обращение в суд в защиту интересов определенных лиц. Также не представлено доказательств невозможности использования земельных участков по назначению в соответствии с правовым режимом, определенным правоустанавливающими документами на земельные участки.

Присутствующий в судебном заседании прокурор прокуратуры Ленинградской области ФИО7 настаивала на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика ФИО8 в судебном заседании просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 3 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса , других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Надзор за исполнением законов осуществляет прокуратура РФ (ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Как указано в п. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными.

В соответствии со ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как разъяснено в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении административных дел N "данные изъяты" по обращениям граждан судом было установлено нарушение их прав тем, что Генеральный план не позволяет достоверно определить местонахождение принадлежащих гражданам земельных участков относительно границ населенного пункта.

Следовательно, установив в рамках осуществления надзора за законностью правовых актов органов исполнительной власти Ленинградской области частичное несоответствие Генерального плана требованиям ГрК РФ, первый заместитель прокурора Ленинградской области вправе обратиться в суд с административным иском о признании не действующими в части Генерального плана. Доводы административного ответчика о том, что административный иск заявлен в интересах определенного круга лица, судом отклоняется, так как территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 9 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 64 КАС РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному административному делу не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Судом установлено, что решением Ленинградского областного суда от 02.07.2019, оставленным без изменения Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.12.2019, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план в той части, в которой не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" относительно границ населенного пункта "данные изъяты".

В Апелляционном определении Верховным Судом РФ указано, что Постановление N 357 принято уполномоченным органом в установленной форме и опубликовано в установленном порядке.

Решением Ленинградского областного суда от 27.01.2020, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26.05.2020, кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план в той части, в которой не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" относительно границ населенного пункта "данные изъяты".

Решением Ленинградского областного суда от 03.06.2022, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21.09.2022, Генеральный план признан недействующим в той части, в которой не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" относительно границ населенного пункта "данные изъяты".

Из актов вышестоящих судов следует, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует ст. 23 ГрК РФ и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" относительно границ населенного пункта "данные изъяты".

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 84 Земельного кодекса РФ установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

В соответствии с ч. 5.1 ст. 23 ГрК РФ обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов.

В п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ отражено, что составной частью материалов по обоснованию проекта генерального плана является перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Судом установлено, что на карте современного использования территории Генерального плана линией синего цвета обозначены границы населенных пунктов, в том числе, границы населенных пунктов "данные изъяты" При этом часть территории указанных населенных пунктов отмечена сиреневым цветом, который обозначает, что это земли населенных пунктов согласно данным Управления Росреестра по Ленинградской области и земли лесного фонда согласно данным лесохозяйственного регламента Ломоносовского лесничества Ленинградской области.

Из материалов по обоснованию проекта Генерального плана следует, что в связи с невозможностью отнесения земельных участков к одной из категории земель, определенной наличием противоречий между данными лесоустройства и сведениями из ЕГРН, отсутствием согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства о включении земельных участков в земли населенных пунктов, оспариваемым Генеральным планом земельные участки в населенных пунктов "данные изъяты" отнесены к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категории земель.

Между тем, согласно разъяснениям, изложенным в п. 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, Генеральный план в оспариваемой части не соответствует ст. 23 ГрК РФ и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования в отношении которых возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территорий к одной из категорий земель, относительно границ населенных пунктов "данные изъяты".

Указанные обстоятельства, с учетом положения ст. 64 КАС РФ, свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст. 215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п. 38 Постановления от 25.12.2018 N 50, приходит к выводу о признании недействующими Постановления N 357 в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 06 сентября 2017 года N 357 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области" в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территорий к одной из категорий земель, за исключением земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", относительно границ населенных пунктов "данные изъяты".

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

С.Г. Ночевник