Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 марта 2015 г. N Ф08-166/15 по делу N А63-7868/2013

г. Краснодар

16 марта 2015 г.

Дело N А63-7868/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 марта 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Мацко Ю.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - санаторно-курортного учреждения "Санаторий Москва" (ИНН 2628036179, ОГРН 1022601320114) - Яковлева И.А. (доверенность от 01.04.2014), в отсутствие заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ставропольскому краю, надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу санаторно-курортного учреждения "Санаторий Москва" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 по делу N А63-7868/2013 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Семенов М.У.), установил следующее.

Санаторно-курортное учреждение "Санаторий Москва" (далее - учреждение, санаторий) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ставропольскому краю (далее - управление) от 30.05.2013 N 48/4/35-5 (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 18.07.2014 уточненные требования учреждения удовлетворены со ссылкой на несоответствие обжалуемого предписания нормам права и применение управлением норм, не подлежащих применению. Суд указал, что требования предписания не основаны на фактических обстоятельствах, не соответствуют закону и нарушают права санатория. В остальной части производство по делу прекращено.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 22.10.2014 решение суда в части признания недействительным предписания отменено, в удовлетворении требований в этой части отказано.

Судебный акт мотивирован отсутствием в материалах дела доказательств незаконности акта проверки и предписания.

В кассационной жалобе учреждение просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению подателя жалобы, выводы суда апелляционной инстанции противоречат обстоятельствам дела и основаны на нормах права, не подлежащих применению.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы кассационной жалобы.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя санатория, считает, что постановление апелляционной инстанции надлежит отменить в части и в этой части оставить в силе решение суда по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в отношении санатория проведена выездная проверка соблюдения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на основании единого плана проведения проверок на 2013 год, в ходе которой выявлены нарушения, в связи с чем управление вынесло предписание от 30.05.2013 N 48/4-35-5 (далее - предписание) об их устранении. Учреждению предписано:

пункт 1 - обеспечить штатный состав организации пригодными средствами индивидуальной защиты (СИЗ) из расчета потребности;

пункт 2 - дооснастить учебно-материальной базой, класс позволяющий проводить занятия с применением наглядных пособий;

пункт 3 - разработать документы, подтверждающие создание резерва финансовых средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

пункт 4 - разработать документы подтверждающие создание резерва материальных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

пункт 5 - разработать паспорт безопасности опасного объекта (согласно свидетельству о регистрации N А35-01487).

Не согласившись с вынесенным предписанием, учреждение обжаловало его в арбитражный суд.

Как установлено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенного следует, что ненормативный правовой акт или действие (бездействие) государственных органов могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии в совокупности следующих условий: несоответствия такого действия (бездействия) или акта требованиям действующего законодательства и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 1 предписания санаторию предписано обеспечить штатный состав организации пригодными средствами (далее - СИЗ) из расчета норм потребности.

В соответствии с пунктом 3 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 21.12.2005 N 993 (далее - Положение N 993) накопление СИЗ осуществляется заблаговременно в мирное время в запасах материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств и резервах материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - запасы (резервы)) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Согласно пункту 4 Положения N 993 обеспечение населения СИЗ осуществляется:

федеральными органами исполнительной власти - работников этих органов и бюджетных организаций, находящихся в их ведении;

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - работников этих органов и бюджетных организаций, находящихся в их ведении, а также детей дошкольного возраста, обучающихся и неработающее население, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

органами местного самоуправления - работников этих органов и созданных ими муниципальных предприятий и учреждений;

организациями - работников этих организаций и подведомственных им объектов производственного и социального назначения.

Пунктом 6 Положения N 993 предусмотрено, что обеспечению СИЗ в военное время подлежит население, проживающее: на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне (далее - ГО); в населенных пунктах с объектами особой важности, железнодорожными станциями первой и второй категорий и объектами, отнесенными к категориям по ГО; на территориях в пределах границ зон возможного радиоактивного, химического и биологического загрязнения (заражения).

Согласно пункту 7 Положения N 993 обеспечению СИЗ в мирное время подлежит население, проживающее: на территориях в пределах границ зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия; на территориях в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно-опасных объектах (далее - РОО); на территориях в пределах границ зон возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах; на территориях в пределах границ зон возможного биологического загрязнения (заражения) при авариях на биологически опасных объектах.

В соответствии с пунктом 8 Положения N 993 накопление СИЗ в запасах (резервах) осуществляется для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне и защите населения, проживающего на территориях и в населенных пунктах, указанных в пунктах 6 и 7 Положения.

Из письма муниципального казенного учреждения "Центр по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне города-курорта Кисловодска" от 21.06.2013 N 1154 следует, что учреждение не находится в пределах зон, указанных в пункте 7 Положения N 993, соответственно у санатория отсутствует обязанность обеспечить работников СИЗ.

Кроме того, формулировка предписания в этой части носит общий характер, из нее невозможно установить, какими СИЗ необходимо обеспечить работников учреждения.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель управления признала требования в части незаконности пункта ё1 предписания, что подтверждается аудиозаписью судебного заседания от 08.07.2014.

Поэтому в части признания незаконным этого пункта предписания подлежит оставлению в силе решение суда первой инстанции.

Пунктом 2 предписания санаторию предписано дооснастить учебно-материальной базой класс, позволяющий проводить занятия с применением наглядных пособий.

Положения Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территория от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 (далее - Положение N 547), Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 (далее - Положение N 841), содержат указания на необходимость проведения обучения сотрудников организации.

Как видно из подпункта "а" пункта 2 Положения N 547 подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят лица, занятые в сфере производства и обслуживания, не включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусматривает для работающего населения - проведение занятий по месту работы согласно рекомендуемым программам и самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках (подпункт "а" пункта 4 Положения N 547).

Согласно подпункту "г" пункта 5 Положения N 841 в целях организации и осуществления обучения населения в области гражданской обороны организации разрабатывают с учетом особенностей деятельности организаций и на основе примерных программ, утвержденных, соответственно, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, рабочие программы обучения личного состава формирований и служб организаций, а также рабочие программы обучения работников организаций в области гражданской обороны; осуществляют обучение личного состава формирований и служб организаций, а также работников организаций в области гражданской обороны; создают и поддерживают в рабочем состоянии соответствующую учебно-материальную базу.

Учреждение представило Положение о комиссии по повышению устойчивости функционирования санатория, утвержденное приказом директора-главного врача от 09.01.2013 N 67, согласно пункту 2.4 одной из основных задач является подготовка и обучение, проведение командно-штабных учений и тренировок с руководящим составом и должностными лицами по вопросам повышения устойчивости функционирования объекта, защиты рабочих и служащих от чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени, приказ от 09.01.2013 N 50\2 об обучении сотрудников санатория, членов комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности, эвакуационной комиссии санатория в соответствии с планом комплектования, а также приказ от 11.12.2013 N 171/1 об обучении работников санатория и его органов на 2014 год.

При таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции о соответствии пункта 2 предписания указанным в нем нормам права, принципу исполнимости является правильным.

Из пунктов 3 и 4 предписания следует, что учреждению предписано разработать документы, подтверждающие создание резервов финансовых и материальных ресурсов.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) и пункта "ж части 1 статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Указанный резерв должны создавать организации, которые эксплуатируют опасные производственные объекты.

В силу пункта 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к данному Закону, в частности, производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися, и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 град. C или ниже.

Оценивая правомерность предписания в части пунктов 3 и 4, суд первой инстанции счел, что предписание не содержит конкретных указаний, касающихся создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций применительно к учреждению. Суд первой инстанции счел, что учреждению вменяется отсутствие документов, подтверждающих создание резерва финансовых и материальных средств, что не соответствует нормам материального права.

Этот вывод правильно признан судом апелляционной инстанции ошибочным, поскольку некорректная формулировка названных пунктов в предписании не исключает возможности восприятия указания управления на необходимость предоставления доказательств создания резерва финансовых и материальных ресурсов, обязанность создания которых установлена указанными в предписании нормами права. И суд апелляционной инстанции правомерно отклонил соответствующий довод санатория, суть которого сводится к наличию претензий по формулировке и не касается существа предписанного требования.

В силу пункта 3 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 N 1340 (далее - Порядок N 1340) для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом (пункт 4 Порядка N 1340).

Согласно пункту 7 Порядка N 1340 финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет собственных средств предприятий, учреждений и организаций - объектовые резервы материальных ресурсов.

В пункте 45 приказа МЧС России от 28.02.03 N 105 (далее - Приказ N 105) установлено, что к основным требованиям по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения относятся: разработка распорядительных и организационных документов по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций; разработка и реализация объектовых планов мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций; прогнозирование чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, определение и периодическое уточнение показателей риска чрезвычайных ситуаций для производственного персонала и населения на прилегающей территории; обеспечение готовности объектовых органов управления, сил и средств к действиям по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; подготовка персонала к действиям при чрезвычайных ситуациях; сбор, обработка и выдача информации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от их опасных воздействий; декларирование безопасности, лицензирование и страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта и гидротехнического сооружения; создание объектовых резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из содержания пункта 53 данного приказа следует, что организации создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Документами, подтверждающими создание резерва финансовых средств и материальных ресурсов, является приказ руководителя, а также договоры.

Исходя из приведенных норм права суд апелляционной инстанции правомерно отклонил доводы санатория о незаконности названных пунктов предписания.

Пунктом 5 предписания санаторию предписано разработать паспорт безопасности опасного объекта (согласно свидетельству о регистрации A35-01487, пункт 2, согласованный с руководителем территориального органа МЧС по Ставропольскому краю).

Требования к паспорту безопасности опасного объекта утверждены приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 04.11.2004 N 506 (далее - Приказ N 506).

В соответствии с пунктом 2 Приказа N 506 типовой паспорт безопасности предназначен для разработки паспортов безопасности на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, гидротехнических сооружениях в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Согласно материалам дела (письмо Кавказского управления Ростехнадзора), на территории санатория, расположенного по адресу: г. Кисловодск, пр. Дзержинского, 50 находится сеть газопотребления - опасный производственный объект II класса опасности.

Факт нахождения на территории санатория опасного объекта подтверждается страховым полисом серии 111 N 0200605224, согласно которому владельцем опасного объекта является санаторий.

В связи с невыполнением санаторием вышеприведенных требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, суды апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что в части пунктов 2-5 вынесенное предписание является законным и обоснованным.

Довод санатория об отсутствии в оспариваемом предписании ссылок на конкретные действия, которые должен совершить санаторий для устранения выявленных нарушений, правомерно отклонен судом апелляционной инстанции, поскольку необходимость изложения в предписании требований названных законодательных актов, содержащих указания на необходимые меры для их исполнения, отсутствует.

Суд апелляционной инстанции указал, что содержащиеся в предписании формулировки исключают возможность двоякого их толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.

С учетом изложенного и в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление суда апелляционной инстанции в части отказа в признании незаконным пункта 1 предписания подлежит отмене с оставлением в силу в этой части решения суда первой инстанции. В остальной части постановление апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения, поскольку суд апелляционной инстанции правильно применил в этой части нормы материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 по делу N А63-7868/2013 отменить в части отказа в признании незаконным пункта 1 предписания Главного управления МЧС России по Ставропольскому краю от 30.05.2013 N 48/4-35-5.

В этой части оставить в силе решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.07.2014 по настоящему делу.

В остальной части постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 по делу N А63-7868/2013 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Трифонова

Судьи

Ю.В. Мацко Т.В.Прокофьева