Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 марта 2015 г. N Ф08-1341/15 по делу N А53-20945/2014

г. Краснодар

20 марта 2015 г.

Дело N А53-20945/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 марта 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Савенко Л.И., судей Леоновой О.В. и Рогальского С.В., при участии в судебном заседании от истца - общества с ограниченной ответственностью "Донавтосервис" (ИНН 6143054566, ОГРН 1036143010254) - Балдина В.А. (доверенность от 12.01.2015), в отсутствие ответчика - Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области (ИНН 6163030330, ОГРН 1026103168134), третьих лиц: администрации города Волгодонска, Министерства транспорта Ростовской области, муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства", Министерства труда и социального развития Ростовской области, Департамента труда и социального развития администрации города Волгодонска, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Министерства финансов Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.10.2014 (судья Маштакова Е.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 (судьи Тимченко О.Х., Мисник Н.Н., Фахретдинов Т.Р.) по делу N А53-20945/2014, установил следующее.

ООО "Донавтосервис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением к Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области (далее - министерство) о взыскании 5 073 124 рублей 21 копейки убытков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Волгодонска, Министерство транспорта Ростовской области, муниципальное казенное учреждение "Департамент строительства и городского хозяйства", Министерство труда и социального развития Ростовской области, Департамент труда и социального развития администрации города Волгодонска (далее - департамент).

Решением суда от 22.10.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 29.12.2014, исковые требования удовлетворены в полном объеме. С Ростовской области в лице министерства за счет средств казны Ростовской области в пользу общества взыскано 5 073 124 рубля 21 копейка убытков и 48 365 рублей расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы тем, что обществу не компенсированы выпадающие доходы в связи с оказанием услуг по перевозке льготных категорий граждан.

В кассационной жалобе министерство просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда. В жалобе приведены следующие доводы:

- суды не учли положения статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), в соответствии с которыми главный распорядитель бюджетных средств субъекта Российской Федерации выступает в суде от имени субъекта Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности;

- в отношениях, связанных с реализацией мер социальной поддержки льготных категорий граждан в виде бесплатного проезда на городском транспорте, главным распорядителем бюджетных средств является Министерство труда и социального развития Ростовской области.

- к ведению министерства не относится регулирование правоотношений, связанных с реализацией мер социальной поддержки льготным категориям граждан в виде бесплатного проезда на городском транспорте;

- все заявки, поступавшие от Министерства труда и социального развития Ростовской области, исполнены министерством в полном объеме.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство труда и социального развития Ростовской области указывает, что ответчик определен судами в соответствии с нормами гражданского законодательства и возражает против размера убытков, установленных судебными актами.

В судебном заседании представитель общества обосновал возражения по доводам жалобы.

Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений и постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено Кодексом.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, считает, что судебные акты надлежит оставить без изменения по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 01.08.2005 МУ "Волгодонсктрансзаказчик" (заказчик) и общество (исполнитель) заключили договор N 1-ПК о предоставлении транспортных услуг по перевозке пассажиров автобусами на маршрутах города Волгодонска, по которому заказчик поручил, а исполнитель обязался обеспечить транспортные услуги по перевозке пассажиров на маршрутах города Волгодонска, перечисленных в пункте 1.1 договора. В пункте 2.1.14 договора закреплена обязанность исполнителя предоставлять бесплатный проезд льготным категориям граждан согласно федеральным, региональным и местным законам.

18 января 2011 года департамент и общество (перевозчик) заключили договор N 49 о предоставлении гражданам мер социальной поддержки по льготному проезду в городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) за счет субвенций из областного бюджета. По условиям договора перевозчик обязался предоставлять меры социальной поддержки льготным категориям граждан по проезду на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси), а департамент - возместить перевозчику расходы за проезд на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) льготных категорий граждан в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели в областном бюджете на 2011 год, на основании ежемесячных отчетов о количестве выданных единых проездных талонов, ежемесячных отчетов о количестве фактически перевезенных льготных категорий граждан и ежемесячных актов сверок. В силу пункта 2.2 договора перевозчик обязан ежемесячно (в срок до первого числа месяца, следующего за отчетным) представлять департаменту акт сверки об объемах фактических затрат, составленный с департаментом и заверенный печатью и подписью руководителя и главного бухгалтера перевозчика. Департамент ежемесячно формирует и предоставляет в электронном виде перевозчику отчет о количестве выданных единых проездных талонов (пункт 2.4). Согласно пункту 2.5 договора департамент обязан возмещать перевозчику расходы по перевозкам льготных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки. Возмещение расходов производится в размере 250 рублей в месяц на каждого гражданина по количеству фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов. В связи с наличием в муниципальном образовании нескольких транспортных организаций возмещение расходов перевозчику осуществляется в соответствии с методикой распределения, установленной в пункте 6.1.3 приложения N 1 к постановлению администрации Ростовской области от 15.12.2011 N 232, и отчетами МАУ "Волгодонсктрансзаказчик". Срок действия договора - с 01.01.2011 по 31.12.2011 (пункт 4.1 договора).

Департамент и общество на аналогичных условиях также заключили договоры от 10.01.2012 N 20 (срок действия - с 01.01.2012 по 31.12.2012), от 18.01.2013 N 38 (срок действия - с 01.01.2013 по 31.12.2013).

Ссылаясь на то, что убытки от предоставления льгот в 2011 - 2013 годах компенсированы не в полном объеме, общество обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании 5 073 124 рублей 21 копейки.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет соответствующего бюджета.

В пунктах 16 - 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (пункт 4 статьи 83 Бюджетного кодекса) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете. При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее. При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Следует также учитывать, что факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации (муниципального образования). При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии со статьей 26.3 названного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в частности, решение вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Как следует из расчета исковых требований, выпадающие доходы сформировались у общества в связи с предоставлением в 2011 - 2013 годах льгот категориям граждан, включенным только в региональный регистр. Названные обстоятельства лица, участвующие в деле, не оспаривают.

Поскольку транспортные предприятия, осуществляющие перевозку льготных категорий граждан, имеют право на получение от публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы, то в данном случае при расчете следует принимать во внимание тариф на перевозку 1-го пассажира, стоимость реализованного единого социального билета (с учетом доли предприятия в перевозке), количество проданных билетов, а также количество поездок пассажиров указанной категории.

Из представленного обществом расчета видно, что им за 2011 год перевезено - 629 678 человек, за 2012 году - 656 231 человек, за 2013 год - 565 932 человека, а также представлены результаты обследования пассажиропотока за май 2011 года, по которым один человек, обладающий региональной льготой на проезд в транспорте, осуществляет 39,29 поездок в месяц, в ноябре 2011 года - 33,87 поездок, в ноябре 2012 года - 31,26 поездок, в мае 2012 года - 46,36 поездок, в мае 2013 года - 41,26 поездок. Результаты обследования пассажиропотоков в общественном транспорте на маршрутах городского сообщения, в которых определены: количество рейсов на различных видах транспорта; общее количество перевезенных пассажиров; количество льготных категорий граждан по федеральным и региональным законам; численность льготников, получивших единые социальные проездные талоны и единые социальные проездные документы; количество ездок в месяц в зависимости от льготной категории граждан по федеральным и региональным законам утверждены постановлениями администрации города Волгодонска.

Согласно правовой позиции, выработанной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 7452/10, расходы по перевозке граждан, отнесенных к региональному регистру, возмещаются за счет средств субъекта Российской Федерации, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование льгот.

При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о том, что иск обоснованно предъявлен к Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области, является верным.

Довод министерства о том, что надлежащим ответчиком по иску является Министерство труда и социального развития Ростовской области, несостоятелен. Доказательства того, что указанному министерству выделялся достаточный объем денежных средств, необходимых для компенсации обществу расходов, понесенных им в связи с предоставлением льгот отдельным категориям граждан, не представлены. Материалами дела подтверждается ненадлежащее исполнение Ростовской областью обязанности по компенсации истцу затрат, связанных с предоставлением соответствующих льгот.

В соответствии с Положением о министерстве финансов Ростовской области, утвержденным постановлением правительства Ростовской области от 31.12.2013 N 886, указанное министерство осуществляет функции главного администратора доходов областного бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита областного бюджета (пункт 3.1.15). Согласно пункту 3.2 министерство осуществляет исполнение в соответствии с Бюджетным кодексом судебных актов по искам к Ростовской области о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Ростовской области или их должностных лиц, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны Ростовской области (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств областного бюджета).

Суды первой и апелляционной инстанций при определении лица, обязанного возместить обществу убытки от его хозяйственной деятельности, правомерно руководствовались разъяснениями, содержащимися в постановлениях Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (пункт 12) и от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (пункт 17).

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.10.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 по делу N А53-20945/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.И. Савенко

Судьи

О.В. Леонова С.В. Рогальский