Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 марта 2015 г. N Ф08-952/15 по делу N А53-15688/2014

г. Краснодар

24 марта 2015 г.

Дело N А53-15688/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 марта 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Фрунзе Парк" (ОГРН 5087746049012) - Пендюрина Н.П. (доверенность от 08.10.2013), от заинтересованного лица - администрации города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103282743) - Савельевой О.В. (доверенность от 18.11.2014), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону - Воликовой И.Н. (доверенность от 12.01.2015), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Фрунзе Парк" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2014 (судьи Сурмалян Г.А., Соловьева М.В., Филимонова С.С.) по делу N А53-15688/2014, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Фрунзе Парк" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Ростова-на-Дону (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконным бездействие администрации, выраженное в непринятии решения об утверждении разработанной обществом документации по планировке территории площадью 368 718 кв. м, с кадастровым номером 61:44:0030402:11 (проект планировки и межевания) по ул. Вересаева, 107 - пр. 40-летия Победы, 1/4, в г. Ростове-на-Дону (далее - документация по планировке территории),

- обязать администрацию принять решение об утверждении разработанной обществом документации по планировке территории (уточненные требования, т. 1, л. д. 186, 198 - 199).

Определением от 10.07.2014 судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент, т. 1, л. д. 1 - 3).

Решением от 21.08.2014 требования общества удовлетворены. Бездействие администрации, выраженное в непринятии решения об утверждении разработанной обществом документации по планировке территории признано незаконным, как не соответствующее статье 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) и Регламенту подготовки документации по планировке территории - проектов планировки и межевания, утвержденному постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 08.08.2007 N 800. На администрацию возложена обязанность в 30-дневный срок с момента вступления решения суда в законную силу принять решение об утверждении разработанной обществом документации по планировке территории. Судебный акт мотивирован тем, что к обществу перешли права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка от 14.03.2005 N 27183 (с 09.03.2010). Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 22.02.2012 N 101 (в редакции постановления от 10.09.2012 N 769) обществу разрешена разработка проекта планировки и межевания территории. Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 30.07.2013 N 796 обществу предписано провести в установленном порядке публичные слушания по проекту планировки и межевания территории. По результатам комиссионного рассмотрения представленной документации по планировке территории, материалов публичных слушаний, мэру г. Ростова-на-Дону рекомендовано утвердить названную документацию. К полномочиям администрации относится обязанность принять решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку с учетом заключения о результатах публичных слушаний (статьи 45, 46 Градостроительного кодекса, статья 79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", далее - Закон о местном самоуправлении, Закон N 131-ФЗ). В нарушение пункта 13 статьи 46 Градостроительного кодекса и Регламента подготовки документации по планировке территории (проектов планировки и межевания), утвержденного постановлением администрации от 08.08.2007 N 800 (далее - Регламент), к моменту вынесения обжалуемого решения администрация не рассмотрела вопрос об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории. В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 N 87, далее - Правила землепользования и застройки) территория земельного участка с кадастровым номером 61:44:03 04 02:0011 относится к зоне многофункциональной общественно-жилой застройки (ОЖ/7/05 (подзона В). Довод администрации о непоступлении из департамента проекта постановления об утверждении документации по планировке спорной территории судом отклонен, как противоречащий представленным в дело доказательствам. Несовершение администрацией предусмотренных законом действий по утверждению представленного проекта планировки или его отклонению с направлением на доработку свидетельствует о незаконном бездействии, выразившемся в непринятии решения. В ходе рассмотрения настоящего дела администрацией и департаментом не представлено доказательств несоответствия подготовленной заявителем документации по планировке территории обязательным требованиям. Ссылка администрации на невозможность использования разработанного обществом проекта планировки и проекта межевания территории, ввиду несоответствия виду разрешенного использования, указанному в договоре аренды - для проектирования и строительства агротехнического комплекса, судом не принята, поскольку вопрос о выдаче разрешения на строительство не является предметом настоящего спора. При наличии заключения комиссии по результатам публичных слушаний о рекомендации мэру г. Ростова-на-Дону утвердить проект планировки территории и проект межевания территории, а также заключения департамента от 14.06.2013 о соответствии документации по планировке требованиям задания от 08.10.2012 и Градостроительному кодексу, у администрации отсутствовали предусмотренные законом основания для неутверждения подготовленной заявителем документации, соответствующей обязательным требованиям. Отсутствие утвержденного проекта планировки и межевания территории, разработанного обществом, нарушает права последнего на дальнейшее освоение арендованного земельного участка в целях его застройки в соответствии с действующими градостроительными регламентами. Учитывая позицию Европейского суда по правам человека о недопустимости чрезмерных правовых или практических преград к судебной защите, суд счел возможным восстановить обществу процессуальный срок на подачу заявления в арбитражный суд. Требования заявителя об обязании администрации принять решение об утверждении документации по планировке территории суд признал обоснованными.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2014 решение от 21.08.2014 по настоящему делу изменено, абзац 2 резолютивной части решения суда изложен в новой редакции, возлагающей на администрацию обязанность устранить нарушение прав и интересов общества путем рассмотрения разработанной обществом документации по планировке территории в соответствии с Регламентом подготовки и проведения публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории, утвержденным постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 05.02.2007 N 70. В остальной части решение оставлено без изменения. Суд апелляционной инстанции согласился с тем, что бездействие администрации, выраженное в непринятии решения об утверждении или отклонении разработанной обществом документации по планировке территории, не соответствует статье 45 Градостроительного кодекса, Регламенту, и правомерно признано судом первой инстанции незаконным. В то же время, выводы суда первой инстанции о необходимости обязания администрации принять решение об утверждении разработанной обществом документации по планировке территории в 30-дневный срок с момента вступления решения суда в законную силу, основаны на неправильном применении норм материального права. Согласно пункту 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", принимая решение об удовлетворении заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Применительно к обстоятельствам данного дела, в порядке восстановления нарушенного оспариваемым бездействием администрации права, правовых оснований возлагать на администрацию обязанность принять решение об утверждении разработанной обществом документации по планировке территории у суда первой инстанции не имелось, поскольку арбитражный суд не вправе подменять функции уполномоченного органа местного самоуправления, в введении которого находится принятие решения об утверждении такой документации или о ее отклонении. Способ устранения нарушения в данном случае является прерогативой администрации и суд не вправе взять на себя функции муниципального образования город Ростов-на-Дону. С целью устранения допущенных нарушений прав общества суд вправе обязать заинтересованное лицо лишь рассмотреть разработанную обществом документацию по планировке территории в соответствии с Регламентом.

В кассационной жалобе общество просит апелляционное постановление от 28.11.2014 по настоящему делу отменить, оставить в силе решение от 21.08.2014. По мнению подателя жалобы, указаний на наличие в представленной для утверждения документации по планировке территории несоответствий действующим градостроительным нормам и правилам, от администрации города ни в адрес общества, ни в адрес компетентных организаций не поступало. В процессе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций администрация и департамент также не представили доказательств несоответствия подготовленной заявителем документации по планировке территории обязательным требованиям. Следовательно, у администрации отсутствовали объективные основания для мотивированного отказа в утверждении представленной обществом документации по планировке, соответствующей утвержденному генеральному плану города Ростова-на-дону и обязательным градостроительным нормам и правилам. Избранная апелляционным судом позиция не приведет к восстановлению прав и законных интересов заявителя с учетом баланса интересов сторон и не обеспечит надлежащей защиты прав общества, так как, с высокой долей вероятности, влечет возникновение последующего судебного спора, связанного с необоснованным отказом администрации в утверждении разработанной обществом документации по планировке территории. Данное обстоятельство повлечет увеличение убытков со стороны общества, которое добросовестно и своевременно оплачивает арендную плату, однако использовать земельный участок по назначению возможности не имеет.

Администрацией и департаментом представлены письменные отзывы с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы.

В судебном заседании представитель заявителя на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, против этого возразили представители заинтересованного и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, с 09.03.2010 к обществу перешли права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка от 14.03.2005 N 27183, заключенному на срок с 01.10.2003 по 01.10.2052 между департаментом имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (арендодатель) и ООО "ДОНАГРОЭНЕРГО" (арендатор), в отношении земельного участка из земель поселений общей площадью 368 718 кв. м, с кадастровым номером 61:44:030402:0011, находящегося по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, просп. 40-летия Победы, дом 1/4 - ул. Вересаева, 107 (далее - земельный участок), предоставленного для использования в целях проектирования, строительства и последующей эксплуатации агротехнического комплекса (т. 1, л. д. 18 - 19, 20 - 21, 22 -28, 29 - 31, 32 - 33, 34 - 38, 39 - 40).

Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 22.02.2012 N 101 (в редакции постановления от 10.09.2012 N 769) обществу, как арендатору земельного участка, разрешена в течение 1 года подготовка документации по планировке территории (проекта планировки и межевания), предписано получить в департаменте задание на разработку проекта планировки и проекта межевания территории (т. 1, л. д. 41 - 42, 43 - 44).

Департаментом 09.10.2012 по заявлению общества утверждено задание на разработку документации по планировке территории. Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 25.04.2013 N 441 обществу продлен до 22.08.2013 срок выполнения работ по разработке документации по планировке территории (т. 1, л. д. 45, 46 - 54).

Согласно заключению департамента от 14.06.2013 N 2 документация по планировке (проект планировки и проект межевания) территории соответствует требованиям задания и Градостроительному кодексу (т. 1, л. д. 55 - 70).

31.07.2013 в газете "Ростов официальный" N 31 (974) опубликовано постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 30.07.2013 N 796 "О проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории по ул. Вересаева, 107 - пр. 40-летия Победы 1/4" (т. 1, л. д. 71).

Заключение о результатах публичных слушаний по вышеназванному проекту (от 03.10.2013), содержащее рекомендацию главе администрации утвердить спорную документацию по планировке территории, опубликовано в газете "Ростов официальный" 16.10.2013 N 42 (985), о чем департамент информировал общество 30 октября 2013 года (т. 1, л. д. 72, 107, 161, 168).

Полагая, что бездействие администрации по утверждению, подготовленной в установленном Градостроительным кодексом и муниципальными правовыми актами порядке, документации по планировке территории по ул. Вересаева, 107 - пр. 40-летия Победы, 1/4, в г. Ростове-на-Дону, не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) и статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Согласно пунктам 4 и 5 части 2 статьи 125, части 1 статьи 168, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса рассмотрение дела в арбитражном суде происходит исходя из предмета и основания, заявленных в иске (заявлении, поданном в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса).

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, указывает в резолютивной части решения, в том числе на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (части 2, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

При определении способа и срока устранения допущенных нарушений суд не связан требованием заявителя, а обязан руководствоваться требованиями закона и установленными при рассмотрении дела обстоятельствами.

Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа (по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории), регламентированы статьей 46 Градостроительного кодекса. Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 05.02.2007 N 70 утвержден Регламент подготовки и проведения публичных слушаний по проекту планировки и межевания территории (далее - Регламент публичных слушаний), постановлением от 08.08.2007 N 800 - Регламент (подготовки документации (проектов) по планировке и межеванию территории).

Обязательность проверки органом местного самоуправления документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса, закреплена в части 4 статьи 46 данного Кодекса, пункте 3.15 Регламента.

В соответствии с пунктом 4.8 Регламента публичных слушаний департамент не позднее 14 рабочих дней с момента изготовления заключения (о результатах публичного слушания, далее - заключение) обеспечивает его опубликование в информационном бюллетене "Ростов официальный", размещение на официальном сайте администрации города в сети "Интернет" и направляет подготовленную документацию по проекту планировки и межевания территории, протокол публичного слушания и заключение на рассмотрение мэру города для принятия решения об утверждении соответствующей документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Частью 13 статьи 46 Градостроительного кодекса установлено, что глава местной администрации с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, судебные инстанции установили факт незаконного бездействия со стороны администрации, не рассмотревшей в установленном Градостроительным кодексом и муниципальными правовыми актами порядке разработанную обществом документацию по планировке спорной территории (проект планировки и проект межевания). В указанной части судебные акты участвующими в деле лицами не обжалуются.

Поскольку по результатам рассмотрения уполномоченным органом представленной заявителем документации по планировке территории может быть принято решение о ее утверждении или об отклонении и о направлении в орган местного самоуправления на доработку, апелляционный суд правомерно возложил на администрацию обязанность рассмотреть разработанную обществом документацию по планировке территории, не предрешая результат такого рассмотрения. Изложенный в резолютивной части апелляционного постановления от 28.11.2014 способ устранения допущенного нарушения закона и прав заявителя соответствует предмету возникшего между сторонами по настоящему делу спора и требованиям части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы, обусловленные отсутствием доказательств несоответствия подготовленной заявителем документации по планировке территории обязательным требованиям, окружным судом кассационной инстанции не принимаются, поскольку не исключают выявление таких несоответствий при рассмотрении уполномоченным органом спорной документации по планировке территории. Объем доказательств, подлежащих исследованию в рамках спора о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, и в рамках спора, возникшего из несогласия заявителя с решением такого органа, различен.

Приведенные в жалобе аргументы о возможном возникновении иного судебного спора, связанного с отказом администрации в утверждении разработанной обществом документации по планировке территории, не влияют на существо рассмотренного в рамках настоящего дела требования.

Наличие правовых и фактических оснований для взыскания с публично-правового образования (муниципальное образование город Ростов-на-Дону) в пользу общества убытков, причиненных действиями (бездействием) администрации и (или) департамента, иного органа местного самоуправления, должностного лица, может быть предметом самостоятельного разбирательства и какие-либо выводы по данным вопросам вне рамок соответствующего спора недопустимы.

При таких обстоятельствах оснований для отмены апелляционного постановления от 28.11.2014 по доводам жалобы не имеется, поскольку они не опровергают правильности сделанных апелляционным судом выводов и свидетельствуют о несогласии с ними. Суд апелляционной инстанции верно применил нормы материального и процессуального права, изложенные в обжалуемом акте суждения соответствуют обстоятельствам спора.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на заявителя, оснований для их перераспределения между сторонами по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса не имеется.

Излишне уплаченная обществом при подаче кассационной жалобы пошлина подлежит возврату на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации и пункта 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах".

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2014 по делу N А53-15688/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Фрунзе Парк" (ОГРН 5087746049012) из федерального бюджета 1500 (одну тысячу пятьсот) рублей излишне уплаченной государственной пошлины (квитанция от 26.01.2015).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин