Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 июня 2015 г. N Ф08-2240/15 по делу N А53-12956/2014

г. Краснодар

05 июня 2015 г.

Дело N А53-12956/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 2 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 5 июня 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - администрации города Таганрога (ИНН 6154061491, ОГРН 1026102581350) - Назаренко Д.Ю. (доверенность от 20.02.2015), от заинтересованного лица - Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6164028158, ОГРН 1026103295558) - Кирьянова А.В. (доверенность от 16.03.2015), рассмотрев кассационную жалобу администрации города Таганрога на решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.10.2014 (судья Паутова Л.Н.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2015 (судьи Ефимова О.Ю., Смотрова Н.Н., Сулименко О.А.) по делу N А53-12956/2014, установил следующее.

Администрация города Таганрога (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Южному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление) о признании недействительными предписаний от 21.05.2014 N 106д и 106д-1.

Решением суда от 07.10.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 22.01.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые предписания являются законными, обоснованными и исполнимыми.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 07.10.2014 и постановление суда апелляционной инстанции от 22.01.2015, принять по делу новое решение. Заявитель жалобы считает, что в сроки, установленные предписаниями, не представляется возможным их исполнить. Исполнение предписаний зависит не только от заявителя, поскольку либо требует финансового обеспечения, которому предшествует принятие соответствующего решения органом местного самоуправления, либо изменения действующих договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок. Оспариваемые предписания лишь указывают на допущенные администрацией нарушения и не содержат перечень действий, которые необходимо совершить. В настоящее время на федеральном уровне не установлены единые правила по организации пассажирских автомобильных перевозок по регулярным маршрутам общего пользования, система отношений между перевозчиками и органами местного самоуправления устанавливается нормативными актами муниципальных образований. Следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять порядок и условия проведения конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок. Положение о проведении конкурсов на право заключения договоров на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования в городе Таганроге, утвержденного постановлением администрации от 13.08.2013 N 2439, (далее - Положение N 2439) в части предоставления документов, подтверждающих наличие собственных, арендованных или принадлежащих перевозчику на ином законном основании помещений, необходимых для обеспечения осуществления регулярных перевозок, позволяющих осуществлять хранение, техническое обслуживание, ремонт транспортных средств, либо договоров со специализированными организациями на оказание услуг по хранению, техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, обусловлены необходимостью данных документов для оценки участника конкурса по конкурсным критериям. Проведение выездных (натурных) обследований территорий, помещений, оборудования, транспортных средств перевозчика по подпункту 11.2 пункта 11 Положения N 2439 необходимо для оценки заявок на участие в конкурсе на соответствие оцениваемым критериям. На основании обращений жителей, проживающих в микрорайоне "Солнечный берег", администрация внесла необходимые изменения в маршрутную сеть города Таганрога. У администрации отсутствуют основания для изменения в одностороннем порядке пути следования по маршруту N 74. Администрация приняла меры по проведению конкурса на осуществление пассажирских перевозок транспортом общего пользования по измененной маршрутной сети. Государственная регистрация прав является не обязанностью, а правом правообладателя. Право муниципальной собственности на автомобильные дороги общего пользования возникло у администрации до принятия Федерального закона от 21.01.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации) и является юридически действительным.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель управления в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, управление на основании решения от 28.04.2014 N 881 провело внеплановую проверку в отношении администрации на предмет оценки соответствия осуществляемой деятельности по вопросам местного значения городского округа (создание условий для предоставления транспортных услуг населению, организация транспортного обслуживания населения, дорожная деятельность).

В ходе проверки управление выявило нарушения действующего законодательства Российской Федерации и выдало администрации предписания от 21.05.2014 N 106д и 106д-1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений.

Полагая, что указанные предписания являются недействительными, администрация обратилась в суд с заявлением.

На основании совокупной оценки представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, правильного применения норм права к установленным по делу обстоятельствам суды отказали в удовлетворении требования администрации, правомерно исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

На основании части 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В статье 5 Закона N 196-ФЗ предусмотрен перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, к числу которых относится: регулирование деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; организация дорожного движения; осуществление государственного надзора (контроля) за выполнением обязательных норм и правил в области обеспечения безопасности дорожного движения. Таким образом, федеральным законодательством органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений: по разработке и утверждению районной маршрутной сети; организации обустройства и содержание муниципальной маршрутной сети и муниципальных остановочных пунктов; обеспечению контроля за соблюдением перевозчиками договорных обязательств и правил перевозки пассажиров; финансированию выполнения муниципального заказа в пределах денежных средств, предусмотренных в бюджете района на очередной финансовый год.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, на основании решения комиссии по обеспечению транспортной безопасности в адрес предприятия ООО "Автолайн", осуществлявшего перевозки по маршруту N 74, направлено информационное письмо от 24.04.2014 N 03.8-280 об изменении схемы движения автомобильного транспорта по ул. А.Крюйса, однако в указанной схеме отсутствуют остановочные пункты и пешеходные переходы в районе местонахождения микрорайона "Солнечный берег".

Ссылка администрации на отсутствие у нее оснований для изменения в одностороннем порядке пути следования по маршруту N 74 обоснованно не принята судом. Администрация не представила доказательства обращения к перевозчику для внесения соответствующих изменений в договор. Для жителей микрорайона "Солнечный берег" администрацией не созданы условия для предоставления транспортных услуг и не организовано транспортное обслуживание. Доводы кассационной жалобы в этой части не свидетельствуют о незаконности оспариваемых предписаний.

Постановлением Правительства Ростовской области от 19.04.2012 N 306 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом" утверждено Положение о проведении конкурсов на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок (далее - Положение N 306).

С учетом Положения N 306 утверждено Положение N 2439, в пункте 8.3 которого (в редакции постановления от 24.04.2014 N 1183) предусмотрено, что к заявке на участие в конкурсе прилагаются: документы, подтверждающие наличие собственных, арендованных или принадлежащих перевозчику на иных законных основаниях помещений, необходимых для обеспечения осуществления регулярных перевозок, позволяющих осуществлять хранение, техническое обслуживание, ремонт транспортных средств, либо договоров со специализированными организациями на оказание услуг по хранению, техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.

При этом подпунктом 11.2 пункта 11 Положения N 2439 (в редакции постановления от 24.04.2014 N 1183) предусмотрено проведение выездных (натурных) обследований территорий, помещений, оборудования, транспортных средств перевозчика на соответствие оцениваемым критериям, результаты которых фиксируются в актах обследования.

Однако проведение таких мероприятий не предусмотрено Положением N 306, в соответствии с которым администрацией принято Положение N 2439. Проведение названных обследований относится к контрольным мероприятиям, предусмотренным Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", полномочиями, на проведение которых администрация не наделена. С учетом этого суды правомерно поддержали позицию управления о превышении администрацией полномочий в указанной сфере деятельности.

Судом обоснованно отклонен довод администрации, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять порядок и условия проведения конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок, поскольку на федеральном уровне не установлены единые правила по организации пассажирских автомобильных перевозок по регулярным маршрутам общего пользования. Суд указал, что при реализации рекомендаций по разработке и утверждению положения об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории муниципальных образований администрация не должна выходить за пределы предоставленных ей полномочий в соответствующей сфере деятельности. При их разработке администрации необходимо руководствоваться Положением N 306, принятым в соответствии с Законом N 196-ФЗ, Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 21.04.2011 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Областным законом от 16.08.2000 N 97-ЗС "О безопасности дорожного движения на территории Ростовской области", и направленным на совершенствование системы регулирования и управления перевозками пассажиров и багажа автомобильным транспортом в пригородном и междугородном внутриобластном сообщении в Ростовской области, обеспечения их безопасности, определения единых требований к перевозчикам.

Согласно абзацу 1 статьи 15 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" органы местного самоуправления создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла - коляски и собак - проводников) для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в городском общественном транспорте отсутствуют условия для перевозки инвалидов. Нормативными правовыми актами органа местного самоуправления не предусмотрена обязанность обеспечения перевозчиками условий доступности инвалидов в транспорте общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров города Таганрога.

В силу части 5 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 11 статьи 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее -Закон N 257-ФЗ) автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Согласно части 1 статьи 13 и частью 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях. Формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется в соответствии с правилами расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов (статья 34 Закона 257-ФЗ).

В силу статьи 2 Закона о государственной регистрации права на недвижимое имущество подлежат регистрации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной Федеральным законом системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Постановлением администрации от 03.08.2012 утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "Город Таганрог". Согласно указанному перечню в городе Таганроге имеется 626 автомобильных дорог общего пользования местного значения, за администрацией зарегистрировано право собственности на 565 автомобильных дорог, право собственности на 61 автомобильную дорогу не зарегистрировано.

Ссылка администрации на то, что право муниципальной собственности на автомобильные дороги общего пользования возникло до принятия Закона о государственной регистрации и является юридически действительным, государственная регистрация прав в этом случае необязательна, правомерно отклонена судебными инстанциями. Данное положение Закона является гарантией признания права собственности соответствующих лиц, однако не может быть истолковано как отсутствие необходимости государственной регистрации права собственности муниципальных образований на автомобильные дороги общего пользования для целей осуществления муниципальными образованиями полномочий, в том числе в области безопасности дорожного движения, а также обеспечения финансирования мероприятий по ремонту и содержанию дорог.

Судом учтено, что управление в действиях администрации также выявило нарушения пунктов 6, 12 статьи 3, пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15, частей 1, 3 статьи 17 Закона об автомобильных дорогах, пункта 2 статьи 21, пункта 2 статьи 22 Закона о безопасности дорожного движения, подпункта 4 пункта 9 раздела IV приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402, Ведомственных строительных норм ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования, Порядка разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах, которые выразились в отсутствии у администрации технических паспортов на 54 автомобильные дороги общего пользования и проектов организации дорожного движения на 40 автодорог общего пользования; нормативных актов по вопросам создания и обеспечения функционирования парковок (парковочных мест); полномочия по созданию и обеспечению функционирования парковок (парковочных мест) не исполняются.

Кроме того, при проведении выборочного обследования автомобильных дорог, по которым проходят школьные и пассажирские маршруты, управление выявило нарушения требований статьи 12 Закона о безопасности дорожного движения, ГОСТ Р 50597-93, ГОСТ Р 51256-99 и ГОСТ 52289-2004: отсутствие на остановочных комплексах горизонтальной дорожной разметки (нарушение); необеспечение наличия остановочных комплексов в соответствии с требованиями ВСН 25-86 "Указания по обеспечению безопасности движения на автомобильных дорогах, ГОСТ Р 52766-2007; несоответствие остановочных комплексов установленным требованиям; отсутствие тротуаров. Выявленные нарушения подтверждаются материалами дела, их устранение действующими правовыми нормами возложено на администрацию как орган местного самоуправления.

Указание администрации на неисполнимость предписаний ввиду отсутствия в них конкретных действий, которые следует совершить администрации, правомерно не принято судом. В оспариваемых предписаниях имеется ссылка на акт проверки от 2105.2014 N 106д, в котором отражены выявленные нарушения с указанием нормативных актов, которые нарушены администрацией. С целью устранения выявленных нарушений администрации надлежит выполнить требования нормативных документов, указанных в акте проверки и оспариваемых предписаниях.

Довод администрации о неисполнимости предписаний в установленные в них сроки не основан на документальных доказательствах. Доказательства, что администрация приступила к исполнению предписаний и не смогла их выполнить к установленному сроку, не представлены. Кроме того, администрация вправе обратиться в управление с заявлением о продлении срока исполнения предписаний.

Учитывая изложенное, судебные инстанции сделали правильный вывод, что предписания управления от 21.05.2014 N 106д и 106д-1 направлены на устранение выявленных в ходе проверки нарушений, вынесены в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют действующему законодательству, следовательно, в силу статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не могут быть признаны недействительными.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, дословно повторяют доводы апелляционной жалобы, полно и всесторонне проверенные судом апелляционной инстанции и в соответствии со статьями 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены судами правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы предприятия отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.10.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2015 по делу N А53-12956/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Л.А. Черных