Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 июня 2015 г. N Ф08-2398/15 по делу N А01-1809/2014

г. Краснодар

05 июня 2015 г.

Дело N А01-1809/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 июня 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Прокофьевой Т.В. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - закрытого акционерного общества "Русская холдинговая компания" (ИНН 7701315812, ОГРН 1027701015539) - Бобина Л.Д. (доверенность от 25.08.2014), от заинтересованного лица - Управления по охране окружающей среды, природным ресурсам Республики Адыгея (ИНН 0105043139, ОГРН 1040100541381) - Болокова А.А. (доверенность от 10.02.2015), в отсутствие в судебном заседании третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления архитектуры и градостроительства муниципального образования город Майкоп Республики Адыгея, извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 55909 4, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Управления по охране окружающей среды, природным ресурсам и чрезвычайным ситуациям Республики Адыгея на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 04.12.2014 (судья Меликян Э.Н.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А01-1809/2014, установил следующее.

ЗАО "Русская холдинговая компания" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению по охране окружающей среды, природным ресурсам Республики Адыгея (далее - управление) о признании незаконным приказа от 27.06.2014 N 132-к "О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии МАЙ 80059 ТЭ, предоставленной ЗАО "РХК" для целей разведки и добычи песчано-гравийной смеси 2 участка Югорского месторождения".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление архитектуры и градостроительства муниципального образования город Майкоп Республики Адыгея.

Решением суда от 04.12.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 11.02.2015, требование общества удовлетворено.

Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемый приказ нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности. Применение в рассматриваемом случае такой меры как досрочное прекращение права пользования недрами по лицензии, при том, что общество предпринимало все возможные меры по исполнению лицензионного соглашения, не соответствует требованиям справедливости и соразмерности.

В кассационной жалобе управление просит судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что общество с апреля 2012 года не приступило к добыче песчано-гравийной смеси, нарушая лицензионное соглашение. Общество не воспользовалось правом на приостановление деятельности лицензии по инициативе владельца лицензии; на обжалование бездействий уполномоченных органов. Спорный земельный участок не входит в состав земель населенных пунктов. Доказательства совершения действий по переводу земельного участка из одной категории в другую в 2010 - 2013 годах не представлены. В лицензионном соглашении в качестве условия начала ведения лицензируемой деятельности не указан перевод земельного участка в иную категорию.

Отзывы на жалобу не представлены.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель общества возражал против них, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что распоряжением Кабинета министров Республики Адыгея от 01.04.2010 N 98 "О результатах проведения аукционов на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых" обществу предоставлено право пользования недрами для разведки и добычи песчано-гравийной смеси 2 участка Югорского месторождения на участке площадью 26,7 га и выдана лицензия МАЙ 80059 ТЭ сроком действия до 13.08.2030.

Суд установил, что управление выявило, что пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6 раздела 5 лицензионного соглашения). Указанное обстоятельство повлекло направление обществу уведомления от 17.03.2014 N 518 о прекращении права пользования недрами по истечении трех месяцев со дня получения уведомления в случае неустранения указанных нарушений.

Приказом от 27.06.2014 N 132-к управление досрочно прекратило право пользования обществом недрами по лицензии МАЙ 80059 ТЭ.

Общество обжаловало приказ управления в арбитражный суд.

В соответствии с положениями статьи 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, регулирующий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Пунктом 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" установлено, что недра в соответствии с Законом о недрах предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.

Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона о недрах. В соответствии с положениями данной статьи закона лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные в данной норме закона условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону.

В соответствии с пунктом 10 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

В силу части 2 пункта 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

В целях обеспечения защиты прав и интересов недропользователя в статье 21 Закона о недрах установлено, что в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Из анализа указанных норм Закона о недрах следует, что недропользователь, заключая с органом, выдавшим лицензию на пользование недрами лицензионное соглашение, в котором закреплены условия пользования участком недр, тем самым принимает на себя обязательства по его исполнению.

В соответствии с положениями статей 314, 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Общество, являющееся субъектом предпринимательской деятельности, в соответствии с положениями статьи 2 Гражданского кодекса действует самостоятельно и на свой риск. Невыполнение обязательств влечет за собой наступление определенных гражданско-правовых последствий.

Частью 2 пункта 2 статьи 20 Закона о недрах предусмотрено, что в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию.

Как разъяснено в пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10), приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности.

Суд установил, что спорный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, предназначенным для сельскохозяйственного производства. В связи с этим осуществление пользования недрами на данном земельном участке нправомерно. Для исполнения лицензионного соглашения обществу необходимо изменить целевое назначение полученного земельного участка.

Суд указал, что 08.02.2012 между Кирпиченковым А.В. (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, по которому арендодатель передает, а арендатор принимает в аренду земельный участок общей площадью 266 798 кв. м, расположенный по адресу: Республика Адыгея, г. Майкоп, ст. Ханская, ТОО "Доверие", секция 16, контур 52 - 56, часть контуров 51 и 63.

Суд указал, что в рассматриваемом случае досрочное прекращение права пользования недрами по мотиву нарушения существенных условий лицензионного соглашения является фактическим расторжением в установленном Законом о недрах порядке договорных отношений (лицензионного соглашения) и не является административным наказанием (актом привлечения к административной ответственности) в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, для проверки законности которого требуется установление наличия вины лица, в отношении которого издан этот акт как необходимой части состава правонарушения.

Судебные инстанции, ссылаясь на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 N 13-П, 21.11.2002 N 15-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, 07.06.2001 N 139-О, 05.07.2001 N 130-О, 07.02.2002 N 16-О, постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 N 15211/08, указали, что испрашиваемая мера в рассматриваемом случае не отвечает требованиям справедливости, адекватности, пропорциональности, соразмерности и не вызвана необходимостью защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей, поскольку общество предпринимало все возможные меры по исполнению лицензионного соглашения.

В доказательство принятия обществом мер по изменению функциональной зоны "зона объектов сельскохозяйственного назначения" на "зону объектов промышленности" с целью беспрепятственного использования полученного в аренду земельного участка судебные инстанции сослались на ведение обществом переписки с администрацией муниципального образования город Майкоп Республики Адыгея (письма от 29.11.2013 N 4062, 06.02.2014 N 001, 06.03.2014 N 775).

Оценивая письмо администрации муниципального образования город Майкоп Республики Адыгея от 06.03.2014 N 775, суд отметил, что принятое администрацией решение об изменении целевого назначения предоставленного обществу в аренду земельного участка не может быть реализовано, так как изменения в генеральный план муниципального образования город Майкоп не внесены и не согласованы по обстоятельствам, не зависящим от общества.

Довод управления о том, что общество не воспользовалось предоставленным Законом о недрах правом на приостановление деятельности лицензии по инициативе владельца, суд отклонил.

Однако при этом судебные инстанции не учли следующее.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) регулируется состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, в силу которого для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

По общему правилу, содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения (часть 2 статьи 2 Закона N 172-ФЗ).

В материалах дела отсутствует какой-либо нормативный акт, регулирующий установленный в городе Майкопе порядок подачи такого ходатайства и определяющий уполномоченный рассматривать его орган. В связи с этим доводу управления об отсутствии полномочий у Администрации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея, на ответы которого сослался суд, полномочий по принятию решения о переводе арендуемых обществом земель из категории предназначенных для сельскохозяйственного производства в категорию земель промышленности суд дал неполную оценку, вывод об обращении общества за разрешением вопроса о переводе земель в состав промышленных является преждевременным.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных в том числе с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (пункт 8 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ).

Ссылаясь в доказательство принятия обществом достаточных и необходимых мер для исполнения возложенных на него лицензией условий, суд отметил факт заключения лицензиатом 08.02.2012 договора аренды земельного участка с Кирпиченковым А.В.

При этом доказательства регистрации договора аренды (срок действия до 01.10.2010) в установленном статьями 131, 433 Гражданского кодекса, статьями 2, 4, 26 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" порядке, а также наличия у арендодателя права распоряжения спорным земельным участком в материалах дела отсутствуют. При таких обстоятельствах вывод о заключении обществом с уполномоченным лицом и в установленном законом порядке договора аренды земельного участка основан на неполном исследовании доводов участвующих в деле лиц и без учета указанных норм права.

При этом в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о заключении договоров пользования земельным участком с момента выдачи лицензии (23.08.2010) до заключения соглашения об аренде от 08.02.2012. Выяснение этого обстоятельства может в числе других повлиять на полноту вывода о принятии обществом всех зависящих от него мер по выполнению процедуры, предшествующей переводу земель в категорию земель промышленности.

Суд также дал неполную оценку доводам управления о наличии у общества достаточного времени как для перевода арендуемого им земельного участка в категорию земель промышленности до получения уведомления о предстоящем досрочном прекращении права пользования недрами, так и после его получения, в том числе с учетом наличия у общества возможности ходатайствовать о приостановлении действия лицензии с приложением соответствующих доказательств, свидетельствующих о попытках предпринять все зависящие от общества меры к выполнению лицензионного соглашения. Из имеющихся в материалах дела доказательств обращения общества с вопросом о переводе земель в другую категорию следует, что переписка по этому вопросу велась им в течение 2013 - 2014 годов до получения уведомления от 17.03.2014, тогда как лицензия выдана 23.08.2010. При этом ссылки на доказательства принятия обществом каких-либо мер к устранению указанных управлением в уведомлении от 17.03.2014 нарушений в судебных актах отсутствуют.

Доказательства, свидетельствующие о принятии достаточных и необходимых мер для урегулирования указанного вопроса в уполномоченных органах и соблюдении при этом установленных правил (в том числе надлежащем оформлении соответствующих ходатайств), в материалах дела также отсутствуют.

С учетом изложенных обстоятельств выводы суда об отсутствии оснований для досрочного прекращения действия лицензии по мотиву принятия обществом необходимых и достаточных мер для выполнения условий лицензионного соглашения основаны на неполном исследовании доводов участвующих в деле лиц, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 04.12.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 по делу N А01-1809/2014 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Адыгея.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Трифонова