Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июля 2015 г. N Ф08-4408/15 по делу N А63-12900/2014

г. Краснодар

06 июля 2015 г.

Дело N А63-12900/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 2 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 6 июля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Гиданкиной А.В. и Денека И.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шевляковой И.Н., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ставропольского края, от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "РН-Ставропольнефтегаз" (ИНН 2614019198, ОГРН 1052607115967) - Тагандурдиева С.Э. (доверенность от 18.01.2013), Широковой Н.Е. (доверенность от 25.06.2015), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508) - Хаджебиекова Р.Ш. (доверенность от 1201.2015), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РН-Ставропольнефтегаз" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.01.2015 (судья Тлябичева З.Р.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 (судьи Параскевова С.А., Семенов М.У., Цигельников И.А.) по делу N А63-12900/2014, установил следующее.

ООО "РН-Ставропольнефтегаз" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании недействительными решения от 13.10.2014 и предписания от 30.09.2014.

Решением от 26.01.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 29.04.2015, в удовлетворении заявления отказано на том основании, что управление доказало нарушение обществом пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты, ссылаясь на то, что Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223) не устанавливает ограничений относительно порядка организации и проведения закупки; данным Законом не предусмотрена обязанность составления протокола при вскрытии конвертов по открытому запросу предложений; предусмотренная Положением о закупках процедура проведения закупки не исключает возможность обжалования действий заказчика. По мнению подателя жалобы, управление не доказало нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, не указало, в чем выразилось создание преимущественных условий каким-либо участникам закупки. Управление вышло за пределы своих полномочий, обязав общество внести изменения в Положение о закупках в части введения обязанности составления протокола по результатам вскрытия конвертов с заявками по всем закупочным процедурам.

В отзыве управление просит оставить решение и постановление без изменения.

В судебном заседании представители общества и управления повторили доводы, изложенные в жалобе и отзыве.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в управление поступила жалоба ООО "СМНУ "Экспомаш"" на действия общества как организатора закупки на право заключения договора на поставку транспортных весов для нужд общества. Управление пришло к выводу, что действия общества указывают на признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции и возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением от 13.10.2014 управление признало общество нарушившим пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о конкуренции. Нарушение выразилось в несоставлении протокола по результатам вскрытия конвертов с заявками.

Управление выдало предписание от 30.09.2014, в котором обязало общество совершить действия, направленные на устранение нарушений пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции: внести изменения в Положение о закупках в части введения обязанности составления протокола по результатам вскрытия конвертов с заявками по всем закупочным процедурам.

Общество, полагая, что решение и предписание управления являются незаконными, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии со статьей 1 Закона N 223-ФЗ целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц (заказчиков) в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. В силу статьи 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки. Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Согласно статье 3 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки. В положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора. Участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в установленных пунктом 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ случаях. Согласно статье 4 Закона N 223-ФЗ положение о закупке, изменения, вносимые в указанное положение, подлежат обязательному размещению в единой информационной системе не позднее чем в течение пятнадцати дней со дня утверждения. Положением о закупке может быть предусмотрена иная подлежащая размещению в единой информационной системе дополнительная информация. В документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе: установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика; требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке; требования к описанию участниками закупки поставляемого товара, который является предметом закупки, его функциональных характеристик (потребительских свойств), его количественных и качественных характеристик, требования к описанию участниками закупки выполняемой работы, оказываемой услуги, которые являются предметом закупки, их количественных и качественных характеристик; место, условия и сроки (периоды) поставки товара, выполнения работы, оказания услуги; сведения о начальной (максимальной) цене договора (цене лота); форма, сроки и порядок оплаты товара, работы, услуги; порядок формирования цены договора (цены лота) (с учетом или без учета расходов на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей); порядок, место, дата начала и дата окончания срока подачи заявок на участие в закупке; требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям; формы, порядок, дата начала и дата окончания срока предоставления участникам закупки разъяснений положений документации о закупке; место и дата рассмотрения предложений участников закупки и подведения итогов закупки; критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке; порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке. Протоколы, составляемые в ходе закупки, размещаются заказчиком в единой информационной системе не позднее чем через три дня со дня подписания таких протоколов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, антимонопольный орган должен доказать, что вменяемые организатору торгов действия привели (могли привести) к созданию участнику (участникам) закупки преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что процедура вскрытия конвертов является самостоятельной процедурой, несоставление протокола вскрытия конвертов по всем закупочным процедурам приводит к тому, что документ о вскрытии конвертов не размещается в единой информационной системе, участники закупочной процедуры не могут получить информацию о вскрытии конвертов с заявками, что исключает возможность обжалования действий заказчика. Суды не приняли во внимание следующие обстоятельства.

Как видно из мотивировочной части решения управления, нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции оно усмотрело в том, что при вскрытии конвертов с заявками не составляется и не размещается в единой информационной системе протокол вскрытия конвертов с заявками. Однако из решения управления не следует, в чем выражается создание преимущественных условий для участия в закупке одному или нескольким участникам при составлении акта вскрытия конвертов, а не протокола, принимая во внимание, что данное условие касается всех участников закупки.

Как указал в решении антимонопольный орган, несоставление протокола по итогам вскрытия конвертов с заявками приводит к невозможности ознакомления участников закупки с результатами процедуры вскрытия конвертов и обжалования действий заказчика в части допуска к участию в закупке, в то время, как пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции посредством ограничения доступа к информации. Суды согласились с данным выводом, однако не приняли во внимание, что пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на создание участникам торгов преимущественных условий, в том числе путем доступа к информации. Такое нарушение, как ограничение участникам торгов доступа к информации пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, вменяемый обществу в решении управления, не содержит. Из мотивировочной и резолютивной частей решения антимонопольного органа не следует, что обществу вменялось нарушение иных положений Закона о защите конкуренции, кроме пункта 2 части 1 статьи 17 названного Закона.

Суды пришли к выводу о возможности получения участниками закупки информации о вскрытии конвертов с заявками (информацию о формальном соответствии заявок документации) только после окончания процедуры закупки, не приняв во внимание, что допуск к участию в закупке производится не на стадии вскрытия конвертов, а на отборочной стадии, порядок проведения которой урегулирован разделом 9.1.12 Положения о закупках. Согласно пунктам 9.1.12.1, 9.1.12.5, 9.1.12.7 Положения в рамках отборочной стадии заявки рассматриваются на соответствие требованиям, установленным в документации о закупке; по итогам отборочной стадии закупочный орган на своем заседании в отношении каждого участника принимает решение о допуске к дальнейшему участию в закупке либо об отказе в допуске; по результатам рассмотрения заявок составляется протокол. Таким образом, на стадии вскрытия конвертов вопрос о допуске либо недопуске заявки к участию в закупке не рассматривается.

Суды обоснованно указали, что процедура вскрытия конвертов должна осуществляться на заседании закупочной комиссии, однако в соответствии с разделом 9.1.10 Положения вскрытие конвертов с заявками производится до рассмотрения заявок и не закупочным органом, который рассматривает и оценивает заявки. Кроме того, в акте вскрытия конвертов с заявками кроме информации о наименовании и месте нахождения участника, может быть указана информация, которую лица, вскрывшие конверты посчитают необходимым указать. Таким образом, в Положении о закупках общество предусмотрело возможность вскрытия конвертов с заявками не закупочным органом и не в день рассмотрения заявок, то есть возможность раскрытия информации, указанной в заявках, до их рассмотрения закупочной комиссией. В то же время, названные действия не вменялись обществу антимонопольным органом как нарушение Закона о защите конкуренции в оспариваемом решении.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решение управления основано на неправильном применении пункта 2 части 1 статьи 17 Закона защите конкуренции, поскольку указание в Положении о закупках нормы о составлении акта вскрытия конвертов с заявками, не подлежащего размещению в единой информационной системе, а не протокола вскрытия конвертов с заявками, который общество обязано опубликовать в данной системе, в отсутствие обоснования того, что такое действие привело (могло привести) к созданию одному или нескольким участникам закупки преимущественных условий участия в закупке, в том числе путем доступа к информации, не может повлечь квалификацию действий общества по пункту 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах суды необоснованно отказали обществу в удовлетворении заявления о признании недействительным оспариваемого решения управления.

Поскольку предписание от 30.09.2014 выдано на основании указанного решения, то оно также является незаконным.

В силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судами норм материального права является основанием для отмены обжалуемых судебных актов. Для разрешения спора по существу кассационной инстанции не требуется установления новых обстоятельств и исследования новых доказательств, поэтому согласно пункту 2 статьи 287 Кодекса суд вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, принять решение о признании недействительными оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.01.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 по делу N А63-12900/2014 отменить, признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 13.10.2014 и предписание от 30.09.2014.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю в пользу общества с ограниченной ответственностью "РН-Ставропольнефтегаз" 3000 рублей расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Калашникова

Судьи

А.В. Гиданкина И.М. Денека