Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 июля 2015 г. N Ф08-4645/15 по делу N А63-11093/2014

г. Краснодар

22 июля 2015 г.

Дело N А63-11093/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 июля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - Управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска (ИНН 2627011630, ОГРН 1022603427494), органа, осуществляющего публичные полномочия, - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю (ИНН 2634063830, ОГРН 1042600339737), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: министерства имущественных отношений Ставропольского края, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом города Москвы, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.01.2015 (судья Капункин Ю.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 (судьи Егорченко И.Н., Марченко О.В., Сулейманов З.М.) по делу N А63-11093/2014, установил следующее.

Управление имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска (далее - управление имущественных отношений) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании незаконным приведенного в сообщении от 25.08.2014 N 102/2001/2014-462 решения Железноводского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю (далее - управление Росреестра) об отказе в государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок площадью 185 498 кв. м с кадастровым номером 26:31:000000:4250, расположенный по адресу: Ставропольский край, г. Железноводск, Курортный парк (далее - земельный участок), о понуждении управления Росреестра к осуществлению государственной регистрации права собственности муниципального образования город-курорт Железноводск на земельный участок (с учетом изменения предмета иска в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство имущественных отношений Ставропольского края, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом города Москвы (далее - министерство, управление Росимущества в Ставропольском крае, управление Росимущества города Москвы).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 27.01.2015, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок расположен одновременно в границах курорта федерального значения (город-курорт Железноводск) и в границах иной особо охраняемой природной территории федерального значения (особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации Кавказские Минеральные Воды), нормы Федерального закона от 03.12.2008 N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"" (далее - Закон N 244-ФЗ) к рассматриваемой ситуации не применимы, право муниципальной собственности на земельный участок не возникло, основания для внесения земельного участка в реестр муниципального имущества отсутствовали, имеется спор об уровне публичной собственности на земельный участок (спор о праве), не подлежащий разрешению в порядке административного производства. Суд апелляционной инстанции ограничился констатацией расположения земельного участка одновременно в границах курорта федерального значения и в границах иной особо охраняемой природной территории федерального значения и выводом о неприменимости к земельному участку положений Закона N 244-ФЗ.

Управление имущественных отношений обжаловало судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Кодекса, считая, что вывод судов о расположении земельного участка одновременно в границах курорта федерального значения и в границах иной особо охраняемой природной территории федерального значения является ошибочным, с 30.12.2013 земли курортов к особо охраняемым природным территориям не относятся, земельный участок в силу Закона N 244-ФЗ отнесен к муниципальной собственности, управление Росреестра незаконно уклоняется от государственной регистрации соответствующего перехода права.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Из материалов дела видно и судами установлено, что управление имущественных отношений обратилось в управление Росреестра с заявлением от 03.04.2014 об осуществлении государственной регистрации перехода к муниципальному образованию город-курорт Железноводск права собственности на земельный участок. К заявлению приложена выписка из реестра (перечня) муниципального имущества города-курорта Железноводска от 02.04.2014 N 231, в качестве нормативного обоснования в заявлении приведен пункт 11 статьи 1 Закона N 244-ФЗ.

Уведомлением от 21.04.2014 N 102/2001/2014-462 управление Росреестра известило управление имущественных отношений о приостановлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В качестве основания приостановления государственной регистрации указано на незаконное внесение земельного участка в реестр муниципальной собственности, необходимость получения от федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Ставропольскому краю (далее - учреждение) сведений о нахождении земельного участка одновременно в границах курорта федерального значения и в границах иных особо охраняемых природных территорий федерального значения, а от министерства и управления Росимущества в Ставропольском крае - об уровне публичной собственности на земельный участок.

Сообщением от 25.08.2014 N 102/2001/2014-462 управление имущественных отношений извещено о принятом управлением Росреестра решении об отказе в государственной регистрации перехода к муниципальному образованию город-курорт Железноводск права собственности на земельный участок, мотивированном непредставлением заявителем правоустанавливающих документов, свидетельствующих о возникновении права муниципальной собственности на земельный участок, поступлением от управления Росимущества в Ставропольском крае информации о принадлежности земельного участка к федеральному уровню собственности, а от учреждения - о расположении частей земельного участка в первой и второй зонах округа санитарной охраны города-курорта Железноводска.

Полагая, что решение об отказе в государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок является незаконным и нарушает права муниципального образования, управление имущественных отношений обратилось в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. Подпунктом 3 пункта 4 статьи 170 Кодекса допускается включение в мотивировочную часть судебного акта ссылок на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Правом на обращение в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в силу статьи 4 Кодекса, обладает лишь заинтересованное в такой защите лицо. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации;

далее - Гражданский кодекс).

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяется как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом.

К заявлению о государственной регистрации, в силу пункта 2 статьи 16 и пункта 1 статьи 18 Закона N 122-ФЗ, должны быть приложены документы, необходимые для ее проведения, при этом они должны соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, и отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Пунктом 1 статьи 17 Закона N 122-ФЗ к основаниям государственной регистрации возникновения прав на недвижимое имущество отнесены акты, изданные органами государственной власти в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания.

В соответствии со статьями 17, 19 Земельного кодекса Российской Федерации в действовавшей в момент принятия оспариваемого решения редакции (далее - Земельный кодекс) в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, в муниципальной собственности - которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, а также которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Одним из таких федеральных законов является Закон N 244-ФЗ, устанавливающий права публичных образований на земельные участки, расположенные в границах курортов федерального значения. Указанный закон определяет также основания и порядок передачи из федеральной собственности в иную публичную (в том числе муниципальную) собственность соответствующих земельных участков. В части 7 статьи 1 названного Закона закреплено, что участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые не было зарегистрировано в реестре до дня вступления в силу настоящего Закона, относятся к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации либо собственности поселений, муниципальных районов или городских округов по основаниям, предусмотренным частями 8 - 11 настоящей статьи. К федеральной собственности относятся участки, которые заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в федеральной собственности; предоставлены федеральным органам государственной власти, их территориальным органам либо созданным ими казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям (пункт 1, 2 части 8 Закона N 244-ФЗ). К собственности муниципальных районов или городских округов относятся любые земельные участки, находящиеся в границах курортов федерального значения, право федеральной собственности на которые не было зарегистрировано в реестре до дня вступления в силу настоящего Закона, за исключением участков, которые относятся к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации по основаниям, предусмотренным частями 8 - 10 настоящей статьи (часть 11 статьи 1 Закона N 244-ФЗ). Пунктом 12 статьи 1 Закона N 244-ФЗ предусмотрено, что положения статьи 1 названного закона не распространяются на земельные участки, которые расположены одновременно в границах курортов федерального значения и иных особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В силу статей 94, 95 Земельного кодекса в действовавшей до 30.12.2013 редакции к землям особо охраняемых территорий относились земли особо охраняемых природных территорий, в том числе земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Кроме последних к землям особо охраняемых природных территорий также отнесены земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В статье 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в действовавшей до 30.12.2013 редакции) лечебно-оздоровительные местности и курорты определялись как одна из категорий особо охраняемых природных территорий. Аналогичное положение содержалось в преамбуле к Федеральному закону от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ).

Статьей 2 Закона N 33-ФЗ и статьей 2 Закона N 26-ФЗ установлено, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии, с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. Положение о курорте федерального значения утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Федеральным законом от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ) лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из перечня (категорий) особо-охраняемых природных территорий. В то же время пунктом 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона (30.12.2013), сохранены в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного Федерального закона.

В целях сохранения природных свойств курортов Кавказских Минеральных Вод - всемирно известной местности с уникальными лечебными и оздоровительными факторами, историко-архитектурным и культурным обликом Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации" району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной охраны курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 N 462 утверждено Положение об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах и установлены его границы. Согласно пункту 1 Положения, особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды является федеральным курортом.

В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод включен город-курорт Железноводск.

В соответствии с Законом N 26-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

Материалами дела подтверждено, что земельный участок расположен в пределах округов санитарной охраны имеющих федеральное значение курорта Железноводска и особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод, созданных до вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

Доказательства расположения земельного участка в границах иных особо охраняемых природных территорий (земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации) материалы дела не содержат, поэтому указанные в пункте 12 статьи 1 Закона N 244-ФЗ условия отсутствуют, а положения иных пунктов названной статьи на земельный участок распространяются. Обратный вывод судов первой и апелляционной инстанции противоречит вышеприведенным нормативным положениям, не соответствует установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 23.04.2013 N 608-О отметил, что лицо, полагающее допущение органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, нарушений при осуществлении государственной регистрации права или сделки, вправе обратиться в суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса. В то же время зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Кодекса, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных отношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество. В таком случае восстановление права на объекты недвижимости возможно только по результатам рассмотрения судом в порядке искового производства спора о правах на недвижимое имущество по иску заинтересованного лица.

Аналогичное разъяснение изложено в пункте 56 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

С учетом установленных в ходе судебного разбирательства правовых позиций управления имущественных отношений и управления Росимущества в Ставропольском крае суд первой инстанции обоснованно заключил, что имеющийся спор об уровне публичной собственности на земельный участок (спор о праве) не подлежит разрешению в порядке административного производства (глава 24 Кодекса), поэтому заявленные управлением имущественных отношений в рамках настоящего дела требования удовлетворению не могут быть удовлетворены в связи с избранием заявителем ненадлежащего способа судебной защиты.

Соответствие вывода арбитражного суда первой инстанции об избрании заявителем ненадлежащего способа судебной защиты и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, в основном правильное применение норм материального права и норм процессуального права в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.01.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 по делу N А63-11093/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин