Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 сентября 2015 г. N Ф08-7085/15 по делу N А32-44819/2014

г. Краснодар

17 сентября 2015 г.

Дело N А32-44819/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В. и Гиданкиной А.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий"" (ИНН 2309033598, ОГРН 1022301436674), заинтересованного лица - Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (ИНН 2310094757, ОГРН 1042305698907), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2015 по делу N А32-44819/2014 (судьи Соловьева М.В., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.), установил следующее.

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий"" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) о признании недействительными представления от 17.10.2014 N 18-01-12/5602 в части пунктов 1, 2 раздела 2 "Неправомерное использование бюджетных средств", пунктов 1, 2 раздела 3 "Другие финансовые нарушения".

Определением от 24.03.2015 производство по делу прекращено на том основании, что спор не подведомственен арбитражному суду.

Постановлением от 22.05.2015 определение от 24.03.2015 отменено, дело направлено на рассмотрение в суд первой инстанции. Суд апелляционной инстанции указал, что представление является ненормативным правовым актом, выданным юридическому лицу (учреждению), оспаривание которого подведомственно арбитражному суду; оспариваемое представление возлагает на заявителя определенные обязательства и может повлечь негативные последствия.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление и оставить в силе определение, полагая неверными выводы суда апелляционной инстанции о подведомственности спора арбитражному суду.

В отзыве учреждение просит постановление оставить без изменения.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, управление провело внеплановую проверку использования учреждением бюджетных средств, предусмотренных на содержание федеральных дорог общего пользования в рамках государственной программы "Развитие транспортной системы", по результатам которой вынесло представление от 17.10.2014 N 18-01-12/5602. В представлении содержатся выводы о нарушении учреждением бюджетного законодательства, требование, обязывающее принять меры по устранению нарушений и сообщить о результатах исполнения представления в срок до 01.12.2014 с приложением надлежаще заверенных копий документов, подтверждающих исполнение; а также предупреждение о возможности привлечения к административной ответственности за неисполнение представления в установленный срок.

Не согласившись с представлением, учреждение обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу пришел к выводу о том, что спор не подведомственен арбитражному суду, поскольку представление выдано должностному лицу - директору учреждения, спорные правоотношения не связаны с осуществлением учреждением предпринимательской или иной экономической деятельности, поэтому спор не относится к делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подлежащим рассмотрению в арбитражном суде.

Суд апелляционной инстанции, отменяя определение, указал на подведомственность спора арбитражному суду, поскольку представление является ненормативным правовым актом, выданным юридическому лицу (учреждению).

В соответствии со статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. К подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела. В силу статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Таким образом, подведомственность дела арбитражному суду определяется исходя из двух критериев: правового статуса заявителя и характера судебного спора.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Из оспариваемого представления следует, что оно вынесено на основании статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (утверждены постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, далее - Правила N 1092).

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Частью 2 статьи 269.2 Кодекса установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77) Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Согласно пункту 8.1 Типового положения о территориальном (межрегиональном территориально) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации (утверждено приказом Министерства финансов России от 26.08.2014 N 80н) территориальное управление осуществляет полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правилами N 1092.

Правила N 1092 определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 67 Правил N 1092 (в подлежащей применению редакции) по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ее территориального органа) принимает решение: о применении мер принуждения; об отсутствии оснований для применения мер принуждения; о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при представлении объектом контроля письменных возражений, а также при представлении объектом контроля дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Таким образом, из системного толкования приведенных положений законодательства в сфере бюджетного надзора (контроля) следует, что проверочные мероприятия проводятся уполномоченным органом в отношении объекта контроля, которому в результате проверки может быть выдано предписание или представление.

В соответствии с пунктом 7 Правил N 1092 объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; федеральные государственные учреждения; федеральные государственные унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета; государственные заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе; товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющие организации; региональные операторы.

В соответствии с пунктом 68 Правил N 1092 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации; уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Представления и предписания в течение 30 рабочих дней вручаются (направляются) представителю объекта контроля (пункт 73 Правил N 1092). В силу пункта 75 данных Правил должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания к лицу, их не исполнившему, принимаются меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, представления и предписания выдаются по результату ревизионных мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля; предписания направляются (вручаются) представителю объекта контроля. Из анализа приведенных положений следует, что должностные лица не относятся к объектам контроля при осуществлении проверок Росфиннадзором. Руководство деятельностью учреждения осуществляется директором, который действует от имени учреждения без доверенности и представляет ее интересы в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах, других организациях, в отношениях с физическими и юридическими лицами.

Таким образом, с учетом положений законодательства, регламентирующего проведение ревизионных мероприятий органами Росфиннадзора, и статуса директора учреждения как лица, несущего ответственность за выполнение возложенных на заявителя функций и действующего от его имени, оспариваемое представление выдано объекту контроля - учреждению в лице ее руководителя (директора). То обстоятельство, что представление адресовано объекту контроля, а не его должностному лицу, подтверждается также фактом обращения за оспариванием названных актов именно учреждения, которое считает себя лицом, обязанным исполнить представление надзорного органа.

Оспариваемый акт вынесен уполномоченным органом, является документом властно-распорядительного характера, содержащим предписания, подлежащие обязательному исполнению. Невыполнение представления в установленные сроки является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, следует признать правильными выводы апелляционного суда о том, что представление является ненормативным правовым актом, выданным юридическому лицу (учреждению, объекту контроля управления), оспаривание которого подведомственно арбитражному суду на основании статей 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу на основании части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Основания для изменения или отмены постановления по доводам, изложенным в кассационной жалобе, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2015 по делу N А32-44819/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Калашникова

Судьи

Е.В. Андреева А.В. Гиданкина