Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2015 г. N 15АП-7951/15

город Ростов-на-Дону

22 мая 2015 г.

дело N А32-44819/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 мая 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Сурмаляна Г.А., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

при участии:

от Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий": представители Гавриляк К.А. по доверенности от 26.01.2015, паспорт; Семенов С.Ю. по доверенности от26.01.2015 N 6-ЮК, паспорт;

от Межрегионального Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае: представитель не явился, уведомлен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" на определение Арбитражного суда Краснодарского края о прекращении производства по делу от 24.03.2015 по делу N А32-44819/2014, принятое судьей Боровик А.М., по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" к Межрегиональному Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" (далее - ФКУ Упрдор "Каспий") обратилось в суд с заявлением о признании недействительным представление Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - МТУ Росфиннадзора в КК) от 17 октября 2014 года N 18-01-12/5602 в части пунктов 1, 2 раздела II "Неправомерное использование бюджетных средств", пунктов 1, 2 раздела III "Другие финансовые нарушения".

Определением от 08.12.2014 заявление принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу А32-44819/2014.

Определением от 24.03.2015 производство по делу А32-44819/2014 прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФКУ Упрдор "Каспий" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В обоснование жалобы указано, что представление вынесено в отношении учреждения, которое является получателем бюджетных средств и было проверено органом бюджетного надзора.

В материалы дела от Межрегионального Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствии представителя. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя Росфиннадзора.

В судебном заседании представители Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансов-бюджетной сфере", от 04.02.2014 N77 "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", проведена внеплановая проверка в Федеральном казенном учреждении "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" использования бюджетных средств, предусмотренных на содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной систему", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 319 за период 2013 год- истекший период 2014 года.

По результатам проверки составлен акт проверки от 05.10.2014, на основании которого 17.10.2014 МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае на имя руководителя Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" направлено представление N 18-01-12/5602 о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства с требованием руководителя Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принять меры по устранению нарушений, указанных в пунктах 1, 2 раздела II и пункта 2 раздела III настоящего представления, а также устранению причин и условий нарушений, указанных в настоящем представлении.

Считая незаконными представление учреждение обжаловало его в судебном порядке.

В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, подведомственность дела арбитражному суду определяется исходя из двух критериев: правового статуса заявителя и характера судебного спора.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемый акт обладает признаками ненормативного акта, подлежащего оспариванию в арбитражном суде.

Из оспариваемого представления следует, что оно вынесены на основании ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092.

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 1 "Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

Согласно пункту 8.1 "Типового положения о территориальном (межрегиональном территориально) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации", утвержденного приказом Министерства финансов России от 26.08.2014 N 80н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере".

В соответствии с пунктом 1 "Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, Правила определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (далее - Служба) полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 67 Правил N 1092 (в редакции, действовавшей на дату выдачи представления) установлено, что по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о применении мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для применения мер принуждения.

Согласно действующей редакции пункта 67 Правил N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Таким образом, из системного толкования приведенных положений законодательства в сфере бюджетного надзора (контроля) следует, что проверочные мероприятия проводятся уполномоченным органом в отношении объекта контроля, которому в результате проверки может быть выдано предписание или представление.

В соответствии с пунктом 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092 под объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются

- главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;

- федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета.

Пунктом 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092 (в редакции, действовавшей на дату выдачи представления) установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Служба направляет:

а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;

б) предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации;

в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 73 Правил N 1092 представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения об их направлении направляются (вручаются) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами.

Согласно пункту 75 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Служба (ее территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, представления (предписания) выдаются по результату ревизионных мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля (к которым относятся, в том числе муниципальные учреждения получатели бюджетных средств); предписания направляются (вручаются) представителю объекта контроля.

Принимая обжалуемое определение, суд первой инстанции указал, что представление выдано должностному лицу - руководителю ФКУ Упрдор "Каспий", в связи с чем спор о признании недействительными представления неподведомственен арбитражному суду.

Вместе с тем, из анализа приведенных положений закона следует, что должностные лица не относятся к объектам контроля при осуществлении проверок Росфиннадзором.

Руководство деятельностью учреждения осуществляется начальником (Волковым А.А. действующего на основании приказа Федерального дорожного агентства от 26.01.2012 N 44/к), который действует от имени учреждения без доверенности и представляет его интересы в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах, других организациях в отношении с физическими и юридическими лицами.

Таким образом, с учетом положений законодательства, регламентирующего проведение ревизионных мероприятий органами Росфиннадзора, и статуса начальника учреждения как лица, несущего ответственность за выполнение возложенных на учреждений функций и действующего от его имени, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемое представление выдано объекту контроля - юридическому лицу - учреждению в лице его руководителя (начальника).

То обстоятельство, что представление адресовано объекту контроля (учреждению), а не его должностному лицу, подтверждается также фактом обращения за оспариванием представления именно учреждением, которое квалифицировало себя в качестве лица, обязанного исполнить представление надзорного органа.

Оспариваемое представление содержит властно-распорядительные указания о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации. Представлением объект контроля также обязывался проинформировать МТУ Росфиннадзора в КК о его исполнении с приложением надлежаще заверенных копий документов, подтверждающих исполнение.

Представление МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае также содержит разъяснение о том, что неисполнение представления влечет административную ответственность.

Как указано ранее, представление выдано на основании пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092, согласно которому представление является актом, содержащим обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, оспариваемое представление возлагает на учреждение определенные обязанности, неисполнение которых является основанием для привлечения к административной ответственности (в связи с неисполнением предписания (представления) органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства).

При таких обстоятельствах, представление является ненормативным правовым актом, выданным юридическому лицу (учреждению, объекту контроля Росфиннадзора), оспаривание которого подведомственно арбитражному суду на основании ст.ст. 27, 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

У суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу на основании ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определение суда от 24.03.2015 подлежит отмене на основании статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением вопроса о законности представления и предписания (заявления учреждения) на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Арбитражный суд Краснодарского края.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края о прекращении производства по делу от 24.03.2015 по делу N А32-44819/2014 - отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Арбитражный суд Краснодарского края.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном нормами Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Г.А. Сурмалян С.С. Филимонова