Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 октября 2015 г. N Ф08-7036/15 по делу N А53-32906/2014

г. Краснодар

13 октября 2015 г.

Дело N А53-32906/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Денека И.М. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - муниципального казенного учреждения "Городской центр управления численностью безнадзорных животных" (ИНН 6162028522, ОГРН 1026103057375) - Суходольской В.В. (доверенность от 06.10.2015), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172) - Коба И.В. (доверенность от 27.01.2015), от третьих лиц: администрации города Ростова-на-Дону - Хижняк А.К. (доверенность от 05.10.2015) и общества с ограниченной ответственностью "Служба Бася" - Загика К.Н. (доверенность от 05.10.2015), в отсутствие третьего лица - Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики администрации города Ростова-на-Дону, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы муниципального казенного учреждения "Городской центр управления численностью безнадзорных животных", администрации города Ростова-на-Дону, Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики администрации города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.05.2015 (судья Шапкин П.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 (судьи Сулименко О.А., Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р.) по делу N А53-32906/2014, установил следующее.

Муниципальное казенное учреждение "Городской центр управления численностью безнадзорных животных" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) о признании незаконными и отмене решения от 10.10.2014 по делу N 674/04 и предписания от 06.10.2014 N 903/04.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент жилищно- коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону (далее - департамент), администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация), ООО "Служба Бася" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 21.05.2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что проведение учреждением работ в отношении безнадзорных животных направлено на удовлетворение потребностей муниципального образования г. Ростова-на-Дону в работах, необходимых для решения вопроса местного значения.

На мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных из бюджета города выделено 49 274,9 тыс. рублей. Следовательно, работы (стерилизация, передержка, вакцинация, лабораторная диагностика и др.), выполняемые учреждением в отношении безнадзорных животных в 2012 - 2013 годах, должны были закупаться учреждением, как получателем бюджетных средств.

В кассационных жалобах учреждение, администрация и департамент просят отменить судебные акты. В обоснование жалоб указано на право органов местного самоуправления осуществлять полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных, выбирая конкретные способы реализации: создание муниципального учреждения, наделенного определенной компетенций, или проведение закупок необходимых услуг для обеспечения муниципальных нужд. При этом в штате учреждения состоят ветеринарные врачи, рабочие по уходу за животными, в связи с чем, вакцинация и содержание приюта выполняется силами учреждения и отсутствует необходимость в проведении закупок.

В отзывах на кассационные жалобы администрация просит жалобы удовлетворить, управление и общество просят в удовлетворении жалоб отказать.

В судебном заседании представитель учреждения и представитель администрации поддержали доводы жалоб, представитель управления и представитель общества поддержали доводы отзывов.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы жалоб и отзывов, считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, общество обратилось в управление с заявлением на неправомерные действия со стороны администрации, департамента, учреждения, выразившиеся в непроведении на территории г. Ростова-на-Дону торгов на выполнение работ по стерилизации животных, послеоперационной передержке стерилизованных животных, содержанию животных в приюте в течение определенного срока.

Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе рассмотрения которого установило, что согласно Уставу учреждения предметом его деятельности является благоустройство г. Ростова-на-Дону в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также утвержден исчерпывающий перечень основных и иных (неосновных) видов деятельности учреждения.

По итогам рассмотрения заявления общества управление приняло решение от 10.10.2014, которым департамент и учреждение признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Кроме того, 06.10.2014, в день оглашения резолютивной части спорного решения, управление вынесло предписание N 903/04, которым департаменту и учреждению в срок до 15.01.2015 предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в освоении бюджетных средств, выделяемых на решение вопроса местного значения по организации благоустройства на территории муниципального образования г. Ростова-на-Дону (т.е. проведение мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных) в обход процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", далее - Закон N 44-ФЗ (Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", далее - Закон N 94-ФЗ), а именно: обеспечить выполнение мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных, т.е. закупку всех работ услуг в отношении безнадзорных животных на территории г. Ростова-на-Дону с применением публичных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.

Учреждение, не согласившись с указанными решением и предписанием управления, обжаловало их в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции обоснованно исходили из следующего.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлено в том числе, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Суды указали, что для квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями. Установленный частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Из статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) следует, что организация благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ).

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 N 61 утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований (далее - Методические рекомендации). Из пункта 8.10.6 Методических рекомендаций следует, что отлов бродячих животных рекомендуется осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на эти цели.

Суды установили, что в целях оздоровления санитарно-эпизоотической обстановки в городе, борьбы с распространением бродячими животными инфекционных болезней, гуманного решения проблемы очистки города от безнадзорных животных на основании постановления мэра г. Ростова-на-Дону от 21.04.1999 N 860 принято решение о создании муниципального учреждения "Благотворительный приют бродячих и потерявшихся животных", которое впоследствии преобразовано в учреждение. Учредителем учреждения является департамент, который утверждает устав, рассматривает и утверждает план финансово-хозяйственной деятельности, программу деятельности, отчеты о деятельности учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения; проводит проверки деятельности учреждения, формирует и утверждает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом основными видами деятельности в случае принятия решения о доведении муниципального задания учреждению.

Согласно Уставу учреждения предметом деятельности учреждения является благоустройство г. Ростова-на-Дону в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также утвержден исчерпывающий перечень основных видов деятельности и исчерпывающий перечень иных (неосновных) видов деятельности.

Ростовской-на-Дону Городской Думой принято решение от 28.08.2012 N 306 (которое распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2012), согласно которому до принятия органами государственной власти Российской Федерации и Ростовской области соответствующих нормативных актов по отлову, содержанию, лечению безнадзорных животных и иных мер направленных на улучшение санитарно-эпидемиологического благополучия населения администрации приняла расходные обязательства по отлову, содержанию, лечению безнадзорных животных и иных мер, направленных на улучшение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно распоряжению администрации от 28.09.2010 N 540 "Об утверждении Реестра муниципальных и переданных государственных услуг" к муниципальным услугам, оказываемых учреждением, отнесены организация безвозмездного оказания ветеринарных услуг животным малоимущих граждан (стерилизация) и прием заявок от населения на отлов безнадзорных животных или подбор трупов павших животных. Вышеуказанные муниципальные услуги включены в муниципальное задание утвержденное департаментом N 910/3/1 для учреждения на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, финансируемое за счет бюджетных средств.

Решением Ростовской-на-Дону Городской Думы от 23.08.2011 N 163 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг Администрацией города Ростова-на-Дону" и постановлением администрации от 10.12.2012 N 1111 "Об утверждении перечня муниципальных услуг и перечня услуг, по которым процедуры приема и выдачи документов передаются в МКУ "УФМЦ"" утверждены перечни муниципальных услуг, в которые не включены муниципальные услуги, исполняемые учреждением. Таким образом, муниципальные задания для учреждения на 2013 годы и 2014 годы не разрабатывались, однако учреждением безвозмездные услуги оказывались.

Согласно информации, представленной департаментом в ходе рассмотрения антимонопольного дела, финансирование затрат на производство работ учреждения в соответствии с муниципальным заданием на 2012 год формировалось согласно бюджетной сметы финансирования деятельности учреждения. Кроме того, ежегодно финансирование затрат учреждения на проведение мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных и обеспечению деятельности самого учреждения производится из бюджета города в соответствии с бюджетными сметами, согласно Решению Ростовской-на-Дону Городской Думы от 28.08.2012 N 306.

Вместе с тем, до 01.01.2014 в рамках Закона N 94-ФЗ, а в связи с его отменой с 01.01.2014 в рамках Закона N 44-ФЗ учреждение заключает муниципальные контракты с победителями торгов на проведение работ по отлову безнадзорных животных, подбору трупов; эвтаназии, доставке трупов на утилизацию и возврату животных в места отлова.

Суды установили, что согласно смете расходов учреждению на 2014 год на муниципальный заказ по оказанию данных видов работ выделено 10 767 350 рублей, а остальные виды работ, такие как стерилизация животных (как владельческих кошек и собак, так и безнадзорных), их передержка, осмотры животных и их трупов, лабораторная диагностика, вакцинация и пассивная иммунизация животных в 2013 году и первом полугодии 2014 года проводились силами учреждения. На территории г. Ростова-на-Дону отсутствуют правовые акты, регламентирующие правила по отлову и содержанию безнадзорных животных, сокращению их численности, в то время как данные работы осуществляются в рамках мероприятий по благоустройству территории г. Ростова-на-Дону. Суды указали, что учитывая изложенное, управление правильно установило, что проведение работ в отношении безнадзорных животных учреждением направлено на удовлетворение потребностей муниципального образования г. Ростова-на-Дону в работах, необходимых для решения вопроса местного значения.

Постановлением администрации от 29.11.2013 N 1323 утверждена муниципальная программа "Развитие сферы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройство г. Ростова-на-Дону на 2014 - 2018 годы", которая включает в себя подпрограмму "Благоустройство города Ростова-на-Дону на 2014-2018 годы", предусматривающую финансирование из бюджета города мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных (подбор павших животных, эвтаназия, утилизация трупов, содержание комплекса учреждения), муниципальным заказчиком (исполнителем) которых является департамент и учреждение. В соответствии с данной подпрограммой на мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных из бюджета города выделено 49 274 900 рублей.

Исходя из изложенного суды пришли к верному выводу о том, что работы (стерилизация, передержка, вакцинация, лабораторная диагностика и др.), выполняемые учреждением в отношении безнадзорных животных в 2012 - 2013 годах, должны были закупаться учреждением как получателем бюджетных средств. При таких обстоятельствах судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что выполнение учреждением своими силами работ (услуг) для муниципальных нужд за счет субсидий, выделенных ему в рамках финансового обеспечения исполнения муниципальных заданий, не соответствует целям Законов N 94-ФЗ и N 44-ФЗ, создает для него преимущественные условия деятельности и исключает доступ к указанным работам для иных лиц, что приводит (может привести) к ограничению конкуренции.

Довод кассационных жалоб о наличии правомочий органа местного самоуправления по выбору способа решения задач местного значения был предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции и обоснованно отклонен со ссылкой на то, что реализация органами местного самоуправления полномочий по самостоятельному решению вопросов местного значения не должна приводить к нарушению требований федеральных законов, в т. ч. Закона N 94-ФЗ, Закона N 44-ФЗ и Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, доводы кассационных жалоб не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Кодекса), не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.05.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 по делу N А53-32906/2014 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Андреева

Судьи

И.М. Денека М.Г. Калашникова