Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 октября 2015 г. N Ф08-8444/15 по делу N А32-15251/2015

г. Краснодар

29 октября 2015 г.

Дело N А32-15251/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 октября 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Илюшникова С.М. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - Государственного унитарного предприятия Краснодарского края "Специализированное монтажно-эксплуатационное управление" - Галушкина Г.А. (доверенность от 01.07.2015), от заинтересованного лица - Управления финансового контроля администрации муниципального образования г. Краснодар - Яковлевой О.Ю. (распоряжения от 04.09.2013 и 10.09.2013), рассмотрев кассационную жалобу Государственного унитарного предприятия Краснодарского края "Специализированное монтажно-эксплуатационное управление" на определение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.07.2015 (судья Купреев Д.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2015 (судьи Илюшин Р.Р., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А32-15251/2015, установил следующее.

ГУП Краснодарского края "Специализированное монтажно-эксплуатационное управление" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительными акта проверки от 23.03.2015 и заключения от 24.04.2015 на возражения к акту проверки, составленных Управлением финансового контроля администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - управление).

Определением суда от 21.07.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 08.09.2015, производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью настоящего спора арбитражному суду.

Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые документы управления не являются ненормативными правовыми актами, поэтому не могут быть признаны недействительными в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

В кассационной жалобе предприятие просит отменить определение суда от 21.07.2015 и постановление суда апелляционной инстанции от 08.09.2015. По мнению подателя жалобы, в оспариваемых актах управления содержатся обязательные для исполнения предприятием требования и предписания, поэтому влекут для предприятия негативные правовые последствия экономического характера. Предприятие считает, что прекращение производства по делу неправомерно, спор подведомственен арбитражному суду.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители предприятия и управления поддержали доводы жалобы и отзыва на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и отзыва, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Суды установили, что управление провело проверку Муниципального казенного учреждения муниципального образования город Краснодар "Единая служба заказчика" на предмет расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году.

По результатам проверки управление составило акт проверки от 23.03.2015, в котором сделало вывод о завышении стоимости работ, которая подлежит возврату в местный бюджет.

Ознакомившись с актом проверки, предприятие направило в адрес управления возражения.

По результатам рассмотрения возражений управление подготовило заключение от 24.04.2015 на возражения к акту проверки.

Не согласившись с актом проверки и заключением на возражения к акту проверки, предприятие обратилось в арбитражный суд с требованием признании их недействительными.

Прекращая производство по делу, суды правомерно руководствовались следующим.

В силу статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Соответственно, удовлетворение заявленных требований должно вести к восстановлению нарушенных прав заявителя по делу.

Согласно статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в судебном порядке с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иными способами, установленными законом.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Кодекса, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Кодекса, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Кодекса.

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Частью 1 статьи 27 Кодекса установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из части 1 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды обоснованно отклонили довод предприятия о том, что в оспариваемых документах содержаться обязательные для исполнения требования и предписания, как ошибочный.

Из текста оспариваемого акта следует, что в нем фиксируется ход и результаты проверки, содержаться предложения управления, направленные на устранение выявленных нарушений, которые носят рекомендательный и информационный характер. Поскольку указанный акт не носит властного характера, он не может быть охарактеризован как ненормативный акт, нарушающий права заявителя. Указанный акт не содержит юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлен на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей. Данный документ не является окончательным документом проверки, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Оспариваемое заключение является мотивированным ответом на возражения предприятия на акт проверки, анализом законности выводов, содержащихся в акте проверки, носит информативный характер, не является обязательным для исполнения, не порождает права и обязанности (то есть также не является ненормативным правовым актом).

Данные выводы судов являются правильными, подтверждаются содержанием оспариваемого акта проверки и заключения.

Таким образом, суды сделали обоснованный вывод о том, что в рассматриваемом случае акт проверки и заключение не могут быть признаны недействительными в порядке, предусмотренном главой 24 Кодекса, и правомерно прекратили производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Кодекса.

Кроме того, суд кассационной инстанции учитывает пояснения управления в отзыве на жалобу, согласно которым на основании оспариваемых акта проверки и заключения управление выдало другому лицу - муниципальному казенному учреждению муниципального образования город Краснодар "Единая служба заказчика" предписание от 17.07.2015, которое оспаривается предприятием в рамках дела N А32-26431/2015. Предприятие в судебном заседании подтвердило данные обстоятельства.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что выводы судебных инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильной системной оценке подлежащих применению норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы не подтверждаются содержанием оспариваемых документов, по существу направлены на переоценку доказательств, которые судебные инстанции оценили с соблюдением норм главы 7 Кодекса. В силу статьи 286 Кодекса арбитражный суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по оценке (переоценке) и исследованию фактических обстоятельств дела, выявленных в ходе его рассмотрения по существу.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену определения суда и постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.07.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2015 по делу N А32-15251/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

С.М. Илюшников М.Г. Калашникова