Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 декабря 2015 г. N Ф08-9239/15 по делу N А32-5488/2014

г. Краснодар

17 декабря 2015 г.

Дело N А32-5488/20144

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Свергуновой Светланы Петровны (ИНН 230200108944, ОГРН 305230216500010) и его представителя - Левченко А.В. (доверенность от 27.01.2015), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Армавир (ИНН 2302020670, ОГРН 1032300669444) и третьего лица - Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Армавир, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Свергуновой Светланы Петровны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2015 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2015 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А32-5488/2014, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Свергунова С.П. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Армавир (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконным решение администрации об отказе в предоставлении предпринимателю земельного участка, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Армавир, ул. Мира, 28а, для размещения временного торгового павильона (далее - объект) в границах, соответствующих схеме расположения земельного участка на кадастровой карте территории, утвержденной постановлением администрации от 30.10.2013 N 3445;

- обязать администрацию предоставить предпринимателю земельный участок в течение двух недель со дня предоставления в администрацию кадастрового паспорта данного участка.

Заявление мотивировано следующим. Орган местного самоуправления прекратил процедуру предоставления предпринимателю земельного участка (для цели размещения нестационарного торгового объекта) в нарушение положений статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). Отказ администрации противоречит постановлению от 23.07.2012 N 2363, которым утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования город Армавир" (далее - административный регламент). Действия органа местного самоуправления нарушает права и законные интересы предпринимателя, лишенного возможности осуществлять деятельность по реализации товаров (услуг).

Определением от 22.04.2014 (т. 1, л. д. 70 - 73) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Армавир (далее - управление).

Определением от 18.11.2014 удовлетворено ходатайство предпринимателя о проведении судебной экспертизы для подтверждения наличия (отсутствия) технических и градостроительных ограничений для размещения на испрашиваемом земельном участке временного торгового павильона. Производство по делу приостановлено (т. 1, л. д. 175).

Определением от 12.01.2015 производство по делу возобновлено (т. 1, л. д. 188).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2015, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что предприниматель 20.06.2013 обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка по адресу: г. Армавир, ул. Мира (район автостанции), для целей, не связанных со строительством (размещение временного торгового павильона). В письме от 09.09.2013 N 30-13/С-2324 управление уведомило предпринимателя о принятии положительного решения по заявлению в связи с поступлением одного заявления. Постановлением администрации от 30.10.2013 N 3445 утверждена схема расположения земельного участка. В уведомлении от 18.11.2013 N 04.11/2382/213 администрация сообщила предпринимателю об аннулировании решения о предоставлении земельного участка и письма управления от 09.09.2013 N 30-13/С-2324. Отказ в оформлении земельной документации мотивирован градостроительной обстановкой и проводимых муниципальным образованием мероприятий по реконструкции населенного пункта. При проверке доводов предпринимателя о незаконности отказа администрации в предоставлении испрашиваемого участка судебные инстанции установили, что по испрашиваемому заявителем земельному участку (ул. Мира, 28а) проложены подземные инженерные коммуникации (водопровод и канализация). Решением Армавирской городской Думы от 05.04.2013 N 455 утверждены Правила благоустройства муниципального образования город Армавир (далее - Правила благоустройства), в пунктах 7.5.1 и 7.5.2 которых предусмотрены виды технических (охранно-эксплуатационных) зон, а также установлен запрет на возведение в границах этих зон любых видов сооружений (в том числе нестационарных объектов). С учетом изложенного, судебные инстанции пришли к выводу о том, что размещение на испрашиваемом предпринимателем земельном участке торгового павильона повлечет нарушение правового режима технических (охранных) зон объектов водопроводного хозяйства. Суд апелляционной инстанции дополнительно установил, что торговый павильон, для установки которого предприниматель испрашивает земельный участок, не включен в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Армавира, утвержденную постановлением администрации от 05.03.2014 N 493. Поэтому оспариваемый предпринимателем отказ соответствует положениям статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговой деятельности) и не нарушает прав заявителя. Довод предпринимателя о том, что приказ Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" (далее - методические рекомендации) носит рекомендательный характер (не является нормативным правовым актом) апелляционным судом отклонен. Методические рекомендации адресованы непосредственно органам местного самоуправления и направлены на реализацию целей создания безопасной, удобной и привлекательной среды местных территорий. Данные рекомендации учтены при утверждении в городе Армавире Правил благоустройства, являющихся муниципальным нормативным правовым актом (т. 1, л. д. 222; т. 2, л. д. 44).

Предприниматель обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные акты отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм процессуального и материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. В рамках рассмотрения дела судом первой инстанции назначалась экспертиза. Согласно выводам судебного эксперта технические ограничения для размещения на земельном участке торгового павильона отсутствуют. В нарушение положений части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) судебные инстанции не привели доводов, по которым они не приняли во внимание выводы, изложенные в экспертном заключении. Суд первой инстанции установил отсутствие в деле надлежащих доказательств, подтверждающих доводы администрации о проведении мероприятий по реконструкции (невозможности в связи с этим предоставить испрашиваемый участок). Отклонен и довод администрации о наличии на участке подземных коммуникаций (данный факт установлен через три месяца после направления заявителю обжалуемого им отказа). Суд исходил также из того, что отказ администрации в предоставлении земельного участка предпринимателю противоречит статье 34 Земельного кодекса и положениям административного регламента. Вывод суда о том, что отказ органа местного самоуправления не нарушает прав предпринимателя, ошибочен. Заявитель не может заниматься предпринимательской деятельностью и понес убытки (расходы по изготовлению топосъемки и схемы расположения земельного участка на кадастровой карте). Вывод апелляционного суда об отсутствии оснований для предоставления земельного участка в связи с тем, что объект не включен в схему размещения нестационарных торговых объектов, противоречит закону. Указанная схема утверждена органом местного самоуправления 05.03.2014 (то есть через четыре месяца после получения отказа). Согласно частям 1 и 6 статьи 10 Закона о торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения, утверждение которой не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство которых начато до ее утверждения. Процедура по предоставлению земельного участка начата до утверждения постановлением администрации от 05.03.2014 N 493 схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Армавира. Следовательно, факт наличия (отсутствия) данного объекта в указанной схеме не может служить препятствием для размещения на испрашиваемом участке торгового павильона и являться основанием для отказа в предоставлении участка. Оспариваемый отказ противоречит статье 34 Земельного кодекса, части 6 статьи 10 Закона о торговой деятельности и нарушает права предпринимателя. Администрация не доказала (статьи 65, 200 Кодекса) наличие прав третьих лиц на спорный участок, либо право собственности на объекты недвижимости, расположенные на нем. Отсутствуют в деле и доказательства, подтверждающие запрет на размещение на испрашиваемом участке временных торговых объектов.

Управление в отзыве указало на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению третьего лица, выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют положениям статьи 34 Земельного кодекса, пункту 46 административного регламента, пункту 5.7.2 Правил благоустройства, а также статье 10 Закона о торговой деятельности.

От администрации отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании предприниматель (представитель предпринимателя) поддержали доводы кассационной жалобы, которую просили удовлетворить.

От управления поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя третьего лица.

Администрация, извещенная о времени и месте судебного заседания, явку представителя в суд кассационной инстанции не обеспечила.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав заявителя (представителя предпринимателя), Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 20 июня 2013 года предприниматель обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством (размещение торгового павильона) по адресу: г. Армавир, ул. Мира (район автостанции).

На основании данного обращения в газете "Армавирский собеседник" от 26.07.2013 N 144 (23436) управлением опубликовано информационное сообщение (т. 1, л. д. 15) о наличии свободного земельного участка ориентировочной площадью 10 кв. м для целей, не связанных со строительством (для размещения временного торгового павильона), по адресу: г. Армавир, ул. Мира (район автостанции).

В письме от 09.09.2013 N 30-13/С-2324 управление уведомило предпринимателя о принятии положительного решения в связи с поступлением только одного заявления. В этом же письме уполномоченный орган проинформировал заявителя о проведении работ по подготовке и утверждению схемы расположения указанного участка на кадастровой карте территории, по результатам которых схема и постановление о ее утверждении будут предоставлены для последующего проведения кадастровых работ (т. 1, л. д. 12, 13).

Постановлением администрации от 30.10.2013 N 3445 утверждена схема расположения земельного участка площадью 10 кв. м в кадастровом квартале с кадастровым номером 23:38:0114008, расположенный по адресу: ул. Мира, 28а, образованного из земель государственной собственности (земли населенных пунктов), на кадастровой карте территории, подлежащей уточнению при проведении кадастровых работ, для размещения временного торгового павильона (т. 1, л. д. 17, 18).

После утверждения схемы расположения земельного участка предприниматель произвела оплату геодезических работ, заключила договор на подготовку межевого плана, а также получила адресную справку о присвоении земельному участку адреса: г. Армавир, ул. Мира, 28а (т. 1, л. д. 19 - 22).

21 ноября 2013 года в уведомлении от 18.11.2013 N 04.11/2382/213 администрация сообщила предпринимателю об аннулировании решения о предоставлении земельного участка и письма от 09.09.2013 N 30-13/С-2324 исходя из градостроительной обстановки и проводимых мероприятий по реконструкции. В уведомлении указано, что если были произведены затраты на формирование участка, при наличии подтверждающих документов, денежные средства будут возвращены в полном объеме (т. 1, л. д. 14).

Полагая, что отказ администрации в предоставлении земельного участка незаконен и нарушает ее права (интересы), предприниматель обратилась в арбитражный суд с заявленными требованиями в порядке главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, определялся статьей 34 Земельного кодекса (действовала до 01.03.2015). В ней закреплялось, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. В этих целях указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока, не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

На основании заявлений граждан, заинтересованных в предоставлении земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, орган местного самоуправления с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в целях обеспечения выполнения в отношении участка кадастровых работ и обращения с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в установленном законом порядке. После представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка уполномоченный орган принимает решение о предоставлении этого участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия такого решения.

Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования город Армавир, урегулирован административным регламентом, утвержденным постановлением администрации от 23.07.2012 N 2363.

В пункте 46 административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, одним из которых является невозможность оказания муниципальной услуги в силу обстоятельств, ранее неизвестных при приеме документов, но ставших известными в процессе ее предоставления.

Исследовав представленные в дело доказательства, в том числе заключение эксперта, письмо управления от 27.02.2014 N 3234/516/08, топографические и фотоматериалы (т. 1, л. д. 30, 57 - 68, 77, 78, 111 - 114, 180 - 186), оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции установили следующие существенные для дела обстоятельства. Отказ в предоставлении предпринимателю в аренду испрашиваемого участка мотивирован администрацией градостроительной обстановкой, а также проводимыми мероприятиями в рамках реконструкции населенного пункта. В процессе подготовки топографических материалов в отношении земельного участка (ул. Мира, 28а) управлением выявлено прохождение под ним подземных инженерных коммуникаций (водопроводные и канализационные сети).

Пунктом 7.5.1 Методических рекомендаций муниципальным образованиям рекомендовано предусматривать на территории населенного пункта технические (охранно-эксплуатационные) зоны, выделяемые линиями градостроительного регулирования: магистральных коллекторов и трубопроводов, кабелей высокого и низкого напряжения, слабых токов, линий высоковольтных передач, метрополитена, в том числе мелкого заложения.

На территории выделенных технических (охранных) зон запрещено возведение любых видов сооружений, в том числе некапитальных нестационарных, кроме технических, имеющих отношение к обслуживанию и эксплуатации проходящих в технической зоне коммуникаций (пункт 7.5.2 Методических рекомендаций).

По исполнение Методических рекомендаций решением Армавирской городской Думы от 05.04.2013 N 455 утверждены Правила благоустройства, в пункте 7.5.1 которых предусмотрены виды технических (охранно-эксплуатационных) зон, выделяемые линиями градостроительного регулирования. При этом на территории выделенных технических (охранных) зон не допускается прокладка транспортно-пешеходных коммуникаций с твердыми видами покрытий, установка осветительного оборудования, средств наружной рекламы и информации, устройство площадок (детских, отдыха, стоянок автомобилей, установки мусоросборников), возведение любых видов сооружений, в том числе некапитальных нестационарных, кроме технических, имеющих отношение к обслуживанию и эксплуатации проходящих в технической зоне коммуникаций (пункт 7.5.2 Правил благоустройства).

С учетом установленных обстоятельств судебные инстанции пришли к выводу о том, что размещение на испрашиваемом предпринимателем в аренду земельном участке нестационарного торгового объекта (торгового павильона) повлечет нарушение правового режима технических (охранных) зон объектов водопроводного хозяйства.

Суд апелляционной инстанции также учел при разрешении спора требования статьи 10 Закона о торговой деятельности. В ней предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В дело представлена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Армавир, утвержденная постановлением администрации от 05.03.2014 N 493 (т. 1, л. д. 80 - 85). Объект по адресу ул. Мира, 28а в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Армавир не включен. Установив данное обстоятельство, апелляционный суд пришел к выводу о законности оспариваемого предпринимателем отказа органа местного самоуправления, который не нарушает прав (интересов) заявителя.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод кассационной жалобы предпринимателя о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований (доказанности им возможности предоставления органом местного самоуправления испрашиваемого участка в аренду для размещения некапитального торгового павильона) окружным судом отклоняется. Обстоятельства, на которые ссылается заявитель, проверялись судебными инстанциями при разрешении спора, которые по результатам исследования имеющихся в деле доказательств, их правовой оценки, признали доказанным факт прохождения под спорным участком подземных инженерных коммуникаций (водопроводных и канализационных сетей). Данное обстоятельство исключает формирование и предоставление предпринимателю земельного участка для заявленных целей (пункт 7.5.2 Правил благоустройства).

Довод заявителя о том, что процедура по предоставлению земельного участка начата до утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Армавира, поэтому к спорным отношениям применимы положения пункта 6 статьи 10 Закона о торговой деятельности, не принимается. В данной норме указано, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения соответствующей схемы уполномоченным органом. Материалы дела не подтверждают, что на испрашиваемом земельном участке возводился (эксплуатировался) торгового павильона. Следовательно, правовых оснований для применения указанной нормы к отношениям сторон не имеется.

Иные доводы кассационной жалобы окружным судом не принимаются, поскольку они не влияют на правомерность вывода судебных инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных предпринимателем требований.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в кассационной жалобе. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче заявлений о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, размер государственной пошлины для физических лиц составляет 300 рублей.

В пункте 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" разъяснено, что при обжаловании судебных актов по таким делам государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от указанного размера.

При подаче кассационной жалобы предприниматель уплатила в федеральный бюджет 3 тыс. рублей государственной пошлины (квитанция от 30.07.2015). Поэтому излишне уплаченную при подаче жалобы пошлину (в размере 2 850 рублей) следует возвратить заявителю на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2015 по делу N А32-5488/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Свергуновой Светлане Петровне (ИНН 230200108944, ОГРН 305230216500010) из федерального бюджета 2 850 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

А.И. Мещерин И.В. Сидорова