Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 декабря 2015 г. N Ф08-8655/15 по делу N А53-6504/2015

г. Краснодар

21 декабря 2015 г.

Дело N А53-6504/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Жилинской Ирины Петровны (ОГРНИП 314618204500061), заинтересованных лиц: администрации города Шахты (ОГРН 1026102773751), комитета по управлению имуществом администрации города Шахты (ОГРН 1026102781099), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Жилинской Ирины Петровны на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.05.2015 (судья Жигало Н.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2015 (судьи Илюшин Р.Р., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.) по делу N А53-6504/2015, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Жилинская Ирина Петровна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Шахты (далее - администрация) и комитету по управлению имуществом администрации (далее - комитет), в котором просила:

- признать незаконным отказ администрации и комитета, выраженный в письме от 18.12.2014 N 2.4-06/4902, в предоставлении предпринимателю в собственность за плату земельного участка из земель населенных пунктов площадью 352,80 кв. м, с кадастровым номером 61:59:0020330:143, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 135 (далее - земельный участок),

- обязать администрацию принять решение о предоставлении предпринимателю в собственность за плату земельного участка,

- обязать комитет подготовить и направить в адрес предпринимателя в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу договор купли-продажи земельного участка (уточненные требования, т. 2, л. д. 20 - 24, 69 - 70).

Решением от 27.05.2015, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 06.08.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Предприниматель является собственником здания кафе "Белочка" с навесами, общей площадью 127,1 кв. м, расположенного в г. Шахты, по ул. Шевченко, 135. Земельный участок площадью 352,80 кв. м, на котором расположено здание кафе, предоставлен предпринимателю в долгосрочную аренду по договору от 07.12.2011 N 6140, заключенному с комитетом. Заявление предпринимателя о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:59:0020330:143 в собственность за плату возвращено комитетом без исполнения на том основании, что участок под зданием кафе расположен на территории городского парка культуры и отдыха, в связи с чем, в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) приватизации не подлежит. Согласно пункту 23.2.3 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены здания, строения, сооружения" (утвержден постановлением администрации от 08.02.2012 N 545, далее - Административный регламент) постановление о предоставлении земельного участка или об отказе в предоставлении услуги принимает администрация. Такое решение администрацией по заявлению предпринимателя принято не было. Вместе с тем, наличие на испрашиваемом участке принадлежащего заявителю объекта недвижимости, не во всех случаях приводит к императивной обязанности публичного образования предоставить собственнику этого объекта в собственность и земельный участок. Одно из таких ограничений установлено в пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса в отношении приватизации земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) под территориями общего пользования понимает территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Названный запрет направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к природным объектам и местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения. Испрашиваемый предпринимателем в собственность земельный участок с кадастровым номером 61:59:0020330:143 расположен на территории парка культуры и отдыха города Шахты, в территориальной зоне общественных парков (Р-1) Правил землепользования и застройки города Шахты. Ссылку заявителя на заключение общества с ограниченной ответственностью "Архитектурно-кадастровое бюро" (далее - архитектурное бюро) от 22.04.2015 суд отклонил, ввиду отсутствия в нем привязки к каким-либо координатам.

Апелляционный суд с выводом суда первой инстанции о расположении спорного участка на территории общего пользования, что препятствует его приватизации в силу прямого указания закона, согласился, отметив, что предоставление предпринимателю в аренду данного земельного участка для строительства кафе также обусловлено общественными целями - организация отдыха граждан на территории парка. Согласно сведениям публичной кадастровой карты земельный участок с кадастровым номером 61:59:0020330:1, из которого образован путем раздела земельный участок с кадастровым номером 61:59:0020330:143, был поставлен на государственный кадастровый учет 07.08.2002 с назначением - для размещения городского парка культуры и отдыха. Отсутствие в сведениях государственного кадастра недвижимости (кадастровых паспортах) информации об отнесении спорного участка к землям общего пользования, само по себе не свидетельствует о том, что такой участок не является территорией общего пользования. Исходя из положений статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре, Закон N 221-ФЗ) внесение соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости (далее - кадастр) обязательным не является. Требование предпринимателя о передаче ему в собственность спорного земельного участка не соответствует пункту 2 статьи 27, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса, а также пункту 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации, Закон N 178-ФЗ), вследствие чего не подлежало удовлетворению.

В кассационной жалобе предприниматель просит решение от 27.05.2015 и апелляционное постановление от 06.08.2015 отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По мнению подателя жалобы, в силу пунктов 1, 2 статьи 98 Земельного кодекса земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, относятся к землям рекреационного назначения. Материалы дела не содержат данных о том, что на испрашиваемом земельном участке находятся какие-либо объекты общего пользования и объекты рекреационного назначения. Статья 28 Земельного кодекса, действовавшая на момент возникновения правоотношений, не предусматривает такого основания для отказа в предоставлении участка в собственность за плату, как нахождение участка в рекреационной зоне "Р-1". Расположение земельного участка в границах той или иной территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки, определяет режим его использования в соответствии с градостроительным регламентом и не влияет на ограничение оборотоспособности. В соответствии со статьей 27 Земельного кодекса земли, отнесенные к рекреационной зоне, не могут быть ограничены в обороте. Суды не исследовали вопрос о том, в какой форме собственности находятся расположенные в кадастровом квартале 61:59:20330 территориальной зоны рекреационного назначения "Р-1" земельные участки. Администрация в установленный пунктом 6 статьи 36 Земельного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) месячный срок, не приняла решение о предоставлении спорного земельного участка в собственность предпринимателю, полагая, что участок входит в территориальную зону рекреационного назначения "Р-1", поэтому вывод судов о том, что данный земельный участок находится в составе земель общего пользования, не может быть признан состоятельным. Согласно статье 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Шахты" (утверждены решением городской Думы от 23.07.2009 N 594, далее - Правила землепользования и застройки) территории общего пользования - не подлежащие приватизации территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, границы которых отображаются в проектах планировки территории посредством красных линий. Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми беспрепятственно может пользоваться неограниченный круг лиц, от иных территорий, пользование которыми может быть ограничено, и являются обязательным элементом градостроительной документации (пункт 11 статьи 11, подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса). Факт нахождения испрашиваемого земельного участка в границах красных линий материалы дела не подтверждают. В отсутствие доказательств расположения красных линий, нельзя считать доказанным факт нахождения спорного земельного участка в составе земель общего пользования.

От комитета в арбитражный суд округа поступил письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы и ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя, которое судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 31.03.2003 в кадастр внесены сведения о земельном участке из земель населенных пунктов площадью 352,80 кв. м, с кадастровым номером 61:59:0020330:143, местоположением относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Ростовская область, город Шахты, на территории городского парка культуры и отдыха, по ул. Шевченко, 135, с видом разрешенного использования - под кафе "Белочка" лит. А, с навесами лит. "Б", лит. "В". Указанный участок образован из земельного участка с кадастровым номером 61:59:020330:1 (т. 1, л. д. 26 - 29).

Предприниматель является собственником расположенных на земельном участке объектов недвижимости (кафе "Белочка" с навесами, общей площадью 211,6 кв. м), участок с кадастровым номером 61:59:0020330:143 использует на основании заключенного с комитетом на срок по 17.11.2060 договора аренды находящегося в государственной собственности земельного участк от 07.12.2011 N 6140 (т. 1, л. д. 18, 19, 20 - 25).

Комитет письмом от 07.10.2014 оставил заявление предпринимателя от 22.09.2014 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:59:0020330:143 без исполнения, ввиду его расположения на территории городского парка культуры и отдыха. Письмом от 18.12.2014, по результатам рассмотрения жалобы предпринимателя по поручению администрации, комитет вновь проинформировал заявителя об отсутствии возможности предоставить испрашиваемый участок в собственность за плату, как находящийся на землях общего пользования, и не подлежащий приватизации в силу прямого указания закона (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса, пункт 8 статьи 28 Закона о приватизации, т. 1, л. д. 35 - 36, 37 - 39, т. 2, л. д. 48).

Полагая, что оформленное письмом от 18.12.2014 решение (отказ) администрации и комитета не соответствует законодательству Российской Федерации, нарушает ее права и законные интересы в сфере осуществления экономической деятельности, предприниматель обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Согласно пункту 3 статьи 28 Закон о приватизации собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Пунктом 8 статьи 28 данного Закона установлен перечень земельных участков, в отношении которых действует запрет на отчуждение.

Статьей 1 Земельного кодекса к числу основных принципов земельного законодательства отнесен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому судьбе земельных участков следуют все прочно связанные с ними объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса (в применимой к спорным правоотношениям редакции), если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены Кодексом, федеральными законами.

Исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (пункт 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", далее - постановление Пленума N 11).

Пунктом 4 статьи 28 Земельного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) запрещен отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

В пункте 4 постановления Пленума N 11 и в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.2005 N 187-О разъяснено, что в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд).

В силу абзаца 4 пункта 8 статьи 28 Закона о приватизации отчуждению в соответствии с данным Законом не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса также запрещена приватизация земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Согласно пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса и статьи 262 Гражданского кодекса, перечень территорий общего пользования не является закрытым.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса).

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, судебные инстанции установили, что испрашиваемый предпринимателем в собственность земельный участок с кадастровым номером 61:59:0020330:143 расположен на территории парка культуры и отдыха города Шахты, на землях общего пользования, и указанное обстоятельство препятствует его приватизации в силу прямого указания закона.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы подателя жалобы, обусловленные нормами пунктов 1, 2 статьи 98 Земельного кодекса, отсутствием на испрашиваемом земельном участке объектов общего пользования и объектов рекреационного назначения, окружным судом кассационной инстанции не принимаются.

Земли рекреационного назначения, указанные в статье 98 Земельного кодекса, представляют собой разновидность земель особо охраняемых территорий, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению (пункт 5 статьи 98 Земельного кодекса).

Вместе с тем, спорный участок сформирован на землях категории населенных пунктов, из хозяйственного использования не изымался, подтверждением чему служит и возведение на нем здания кафе, а не объектов, перечисленных в пункте 2 статьи 98 Земельного кодекса, на отсутствие которых указано в жалобе.

Ссылки предпринимателя на то, что статья 28 Земельного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) не предусматривает такого основания для отказа в предоставлении участка в собственность за плату, как нахождение участка в рекреационной зоне "Р-1", расположение земельного участка в границах той или иной территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки, определяет режим его использования и не влияет на ограничение оборотоспособности, суды не исследовали вопрос о том, в какой форме собственности находятся расположенные в кадастровом квартале 61:59:20330 территориальной зоны рекреационного назначения "Р-1" земельные участки, арбитражный суд округа находит несостоятельными. Статья 28 Земельного кодекса не регламентирует вопросы территориального зонирования в городе Шахты и предусматривает запрет на приватизацию земельных участков в случаях, установленных федеральным законом. При этом основанием для отказа в удовлетворении требований предпринимателя послужил факт расположения спорного участка не в определенной территориальной зоне, а на землях общего пользования (городской парк культуры и отдыха).

Приведенный в жалобе аргумент о том, что администрация в установленный пунктом 6 статьи 36 Земельного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) месячный срок, не приняла решение о предоставлении спорного земельного участка в собственность предпринимателю, полагая, что участок входит в территориальную зону рекреационного назначения "Р-1", что свидетельствует об ошибочности вывода судов о расположении участка в составе земель общего пользования, подлежит отклонению. Согласно содержанию письма комитета от 18.12.2014 и обжалуемых судебных актов, в приватизации земельного участка предпринимателю отказано по мотиву расположения его на землях общего пользования (городской парк культуры и отдыха). Включение таких земель (общего пользования) в единую территориальную зону нормами градостроительного и иного законодательства Российской Федерации не предусмотрено, обратное заявителем не доказано.

Более того, в силу прямого указания пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса земельные участки общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Доводы жалобы, обусловленные отсутствием доказательств расположения испрашиваемого земельного участка в границах красных линий, без которых факт нахождения участка в составе земель общего пользования не может считаться доказанным, окружным судом кассационной инстанции не принимаются. В условиях подтверждения всеми имеющимися в деле доказательствами образования спорного участка на землях городского парка культуры и отдыха, включая распоряжение мэра города Шахты от 19.03.2003 N 914 "Об утверждении проекта границ и предоставлении земельного участка под зданием кафе "Белочка" лит. "А, навесами лит. "Б" и лит. "В" по ул. Шевченко, 135, на территории городского парка культуры и отдыха г. Шахты", свидетельства о государственной регистрации права Жилинской И.П. на указанные объекты и действующий договор от 07.12.2011 N 6140 аренды земельного участка с кадастровым номером 61:59:0020330:143, решение о передаче данного участка в собственность предпринимателю муниципальными органами принято быть не могло.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 27.05.2015 и апелляционного постановления от 06.08.2015 по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нормы материального права суды применили верно, представленные сторонами доказательства всесторонне исследовали и дали им надлежащую правовую оценку. Правильность выводов судебных инстанций по существу спора предпринимателем не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Переоценка исследованных судами доказательств и установленных по делу обстоятельств не входит в полномочия кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса).

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на заявителя, оснований для их перераспределения между сторонами по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса не имеется.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.05.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2015 по делу N А53-6504/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов И.В. Сидорова