Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 апреля 2016 г. N Ф08-682/16 по делу N А32-22781/2015

г. Краснодар

01 апреля 2016 г.

Дело N А32-22781/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 апреля 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от заявителя - заместителя прокурора Краснодарского края - Сыса Н.А. (удостоверение), от органов, осуществляющих публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) и департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1042305701954) - Каплун Ж.П. (доверенности от 18.09.2015 и от 21.09.2015), от заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Арт Сайд" (ОГРН 1132310010546) - Денисовой И.А. (доверенность от 17.11.2015), рассмотрев кассационные жалобы администрации муниципального образования город Краснодар и департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.10.2015 (судья Карпенко Т.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2015 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А32-22781/2015, установил следующее.

Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент), ООО "Арт Сайд" (далее - общество) о признании недействительным выданного обществу разрешения от 03.04.2014 N 244 (далее - разрешение от 03.04.2014) на установку и эксплуатацию рекламной конструкции типа "пилон" (размер информационного поля 1,8 х 1,2 м, площадь рекламного поля 4,32 кв. м), расположенной на земельном участке по адресу: г. Краснодар, ул. Красная (рядом с домом N 92).

Решением от 20.10.2015, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 22.12.2015, ходатайство администрации об истребовании из ГИБДД ГУ МВД России по Краснодарскому краю дополнительных документов отклонено, требования прокурора удовлетворены в части. Признано недействительным выданное обществу разрешение от 03.04.2014 на установку рекламной конструкции. В удовлетворении требований к администрации и обществу отказано. Суды пришли к выводу о том, что спорная рекламная конструкция установлена с нарушением требований раздела 6 "ГОСТ Р 52044-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" (далее - ГОСТ Р 52044-2003), что свидетельствует о наличии угрозы безопасности дорожного движения. Доводы администрации, департамента и общества о пропуске прокурором срока для обращения в суд, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), суды отклонили, поскольку о нарушении требований ГОСТ Р 52044-2003 при выдаче разрешения на установку рекламной конструкции прокурору стало известно после получения 29.05.2015 информации и акта проверки от ОГИБДД УМВД по городу Краснодару. Заявление о признании недействительным разрешения от 03.04.2014 подано в арбитражный суд 26.06.2015, то есть в пределах срока, названного в части 4 статьи 198 Кодекса. Отказывая в удовлетворении требований к администрации и обществу, суды указали, что названные лица разрешение от 03.04.2014 года не выдавали. Отклоняя доводы о том, что ГОСТ Р 52044-2003 не был опубликован, следовательно, не является нормативным правовым актом, судебные инстанции указали, что ГОСТ Р 52044-2003 был официально опубликован ИПК "Издательство стандартов" в 2003 году. ГОСТ Р 52044-2003 является нормативным (техническим) документом, а не нормативным правовым актом. В соответствии с абзацем седьмым пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) с 1 сентября 2011 года нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требования к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и не опубликованные в установленном порядке, могут применяться только на добровольной основе, за исключением случаев, предусмотренных статьей 5 данного Закона. Такие нормативные документы подлежат обязательному применению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей. Суд апелляционной инстанции, отклоняя довод жалоб о том, что рекламная конструкция не может повлиять на безопасность дорожного движения, указал, что правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества. Несоблюдение правил размещения рекламных конструкций влечет нарушение права и интересов неопределенного круга лиц.

В кассационных жалобах департамент и администрация просят отменить решение от 20.10.2015 и апелляционное постановление от 22.12.2015, в удовлетворении требований прокурора отказать. По мнению подателей жалоб, вывод судов о том, что прокурор обратился с заявлением в срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 Кодекса, противоречит разъяснениям, содержащимся в пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление от 23.03.2012 N 15). Приведенные прокурором доводы могут являться основанием для восстановления пропущенного срока, если прокурор принимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. Доказательства принятия мер прокурорского реагирования в материалы дела не представлены, ходатайство о восстановлении пропущенного срока не заявлено. Пропуск предусмотренного частью 4 статьи 198 Кодекса срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Суды не учли, что спорное разрешение выдано в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций, в установленном порядке опубликованной на официальном интернет - портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара. Решение городской Думы Краснодара от 22.10.2013 N 54 п. 25 об утверждении схемы размещения рекламных конструкций в судебном порядке не оспаривалось. Прокуратура Краснодарского края не является органом, осуществляющим контроль за соблюдением технических регламентов, а также органом, контролирующим безопасность дорожного движения. Суды не приняли во внимание, что ГОСТ Р 52044-2003 является национальным стандартом, а не техническим регламентом, носит рекомендательный характер и его нарушение не подпадает под требования возможных случаев признания недействительными разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, названных в части 20 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Закон N 38-ФЗ). Суды не исследовали вопрос и не указали в решении, какому именно закону не соответствует выданное разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, а также не установили факт нарушения прав и законных интересов неограниченного круга лиц.

Прокурор в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы, приведенные в кассационных жалобах.

В судебном заседании представители общества, департамента и администрации на удовлетворении кассационных жалоб настаивали.

Изучив материалы дела и доводы жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобы не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в целях получения разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (пилон) в г. Краснодаре по ул. Красной, рядом с домом N 92, общество 12.03.2014 обратилось в департамент (через муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Краснодар "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг") с соответствующим заявлением (т. 2, л. д. 3).

Департамент 03.04.2014 выдал обществу разрешение N 244 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции типа "пилон", размер информационного поля 1,8 х 1,2 м, площадь рекламного поля 4,32 кв. м, расположенной на земельном участке по адресу: г. Краснодар, ул. Красная (рядом с домом N 92), сроком действия по 25.12.2023 (т. 2, л. д. 1, 2).

Сотрудниками ОГИБДД МВД России по городу Краснодару и прокуратуры Центрального административного округа города Краснодара выявлен факт размещения данной рекламной конструкции с нарушением требования пунктов 6.1, 6.2 и 6.6 ГОСТа Р 52044-2003, что отражено в акте от 29.05.2015 (т. 1, л. д. 34 - 39).

Полагая, что разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции выдано с нарушением требований закона, прокурор обратился с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).

Часть 4 статьи 19 Закона N 38-ФЗ предусматривает, что рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

Согласно части 20 статьи 19 Закона о рекламе разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть признано недействительным в судебном порядке, в том числе в случае: обнаружения несоответствия рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента - по иску органа, осуществляющего контроль за соблюдением технических регламентов; несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта - по иску органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта.

Оспариваемое прокурором разрешение от 03.04.2014 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции выдано обществу в период действия ГОСТа Р 52044-2003 (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого разрешения), содержащего общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения.

Установленные ГОСТом Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, следовательно, являются обязательными для исполнения и подлежат обязательному применению до вступления в силу соответствующих технических регламентов.

Пункт 6.1 ГОСТа Р 52044-2003 устанавливает запрет на размещение средств наружной рекламы на аварийно-опасном участке дороги и улицы; на установку рекламной конструкции сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов и на расстоянии менее 5 м - в населенных пунктах (расстояние принимается до ближайшего края рекламной конструкции).

Пунктом 6.2 ГОСТа Р 52044-2003 предусмотрено, что на автомобильных дорогах нижний край рекламного щита или крепящих его конструкций размещают на высоте не менее 2,0 м от уровня поверхности участка, на котором расположено средство размещения рекламы, а на территории городских и сельских поселений - на высоте не менее 4,5 м.

Пункт 6.6. ГОСТ Р 52044-2003 определяет расстояние от средств наружной рекламы до дорожных знаков и светофоров в зависимости от скорости движения и площади рекламной конструкции (приведены в таблице).

Из представленных в дело доказательств следует, что спорная рекламная конструкция установлена в населенном пункте на расстоянии 5,86 м от регулируемого пешеходного перехода через проезжую часть ул. Красной, обозначенного горизонтальной дорожной разметкой 1.14.1, что менее 50 м; средство наружной рекламы установлено в населенном пункте на расстоянии 11,13 м от пересечения автомобильных дорог в одном уровне ул. Красной с ул. Горького, что менее 50 м; средство наружной рекламы установлено сбоку от автомобильной дороги в населенном пункте на расстоянии 0,39 м от края проезжей части ул. Красной конструктивно отделенной от тротуара бордюрным камнем, что менее 5 м; высота нижнего края рекламного щита средства наружной рекламы, установленного в населенном пункте, составляет 0,44 м от уровня поверхности тротуара, на котором оно установлено, что менее 4,5 м; средство наружной рекламы установлено в населенном пункте на автомобильной дороге с максимальной разрешенной скоростью движения транспортных средств 60 км/ч на расстоянии 6,91 м перед дорожными знаками 2.2 "Конец главной дороги", 2.4 "Уступите дорогу", 3.2 "Движение запрещено", а также от светофора Т.2, что менее 25 м. Данные обстоятельства подтверждены актом осмотра от 29.05.2015, при производстве которого использовались измерительные средства, прошедшие поверку в установленном порядке (т. 1, л. д. 34 - 39, 41 - 42).

При таких обстоятельствах судебные инстанции пришли к правильному выводу о наличии оснований для признания по заявлению прокурора недействительным разрешения от 03.04.2014 на установку и эксплуатацию рекламной конструкция в связи с его несоответствием требованиям ГОСТа Р 52044-2003 (часть 20 статьи 19 Закона о рекламе, часть 2 статьи 198 Кодекса).

Доводы кассационных жалоб о пропуске прокурором срока, установленного частью 4 статьи 198 Кодекса, подлежат отклонению.

Согласно названной норме заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Суды установили, что прокурор выявил несоответствие разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции требованиям технических регламентов 29.05.2015, заявление подано в арбитражный суд в пределах установленного срока (согласно штампу Арбитражного суда Краснодарского края заявление поступило в суд 26.06.2015).

Податели жалоб, ссылаясь на содержащиеся в пункте 7 постановления от 23.03.2012 N 15 разъяснения об особенностях течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, не учитывают, что в рамках данного дела оспаривается разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, содержание которого не позволяло прокурору установить факт нарушения публичных интересов непосредственно с момента его выдачи.

Согласно части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения принимается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа в случае несоответствия проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента; нарушения требований нормативных актов по безопасности движения транспорта.

В соответствии с частью 4 статьи 5, частью 4 статьи 19 Закона о рекламе рекламная конструкция не должна угрожать безопасности движения автомобильного транспорта; рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

ГОСТ Р 52044-2003, принятый и введенный в действие постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 N 124-ст, устанавливает требования к техническим средствам размещения наружной рекламы, способам их установки, обеспечивающих безопасность участников дорожного движения и населения.

Согласно статье 2 Закона N 184-ФЗ технический регламент - это документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

На момент выдачи оспариваемого разрешения технические регламенты, определяющие правила установки рекламных конструкций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в действие не введены.

До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти вправе вносить изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти - в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов (статья 46 Закона N 184-ФЗ).

Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному применению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни и здоровья граждан (пункт 1 статьи 46 Закона N 184-ФЗ).

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30.01.2004 N 4 "О национальных стандартах Российской Федерации" предусмотрено, что со дня вступления в силу Закона N 184-ФЗ следует признать национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 01.07.2003. Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства строительства, монтажа наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат исполнению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан.

ГОСТ Р 52044-2003 содержит требования к техническим средствам размещения наружной рекламы, способам их установки, обеспечивающим безопасность участников дорожного движения и населения, поэтому в силу статьи 46 Закона N 184-ФЗ данный государственный стандарт подлежит обязательному применению.

Ссылки подателей жалоб на то, что ГОСТ Р 52044-2003 не является техническим регламентом, применяется на добровольной основе, официально не опубликован, в связи с чем не подлежит применению в данном споре, правомерно отклонены судами. Выводы судебных инстанций соответствуют правовой позиции, сформулированной в решении Верховного Суда Российской Федерации от 12.01.2015 N АКПИ14-1259.

Согласно пункту 7 постановления Правительства Российской Федерации "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" Федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Национальные стандарты, включая ГОСТ Р 52044-2003, являются нормативными (техническими) документами.

В соответствии с абзацем седьмым пункта 1 статьи 46 Закона N 184-ФЗ с 01.09.2011 нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и не опубликованные в установленном порядке, могут применяться только на добровольной основе, за исключением случаев, предусмотренных статьей 5 данного Закона. Такие нормативные документы подлежат обязательному применению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей.

Доводы кассационных жалоб об отсутствии допустимых и достаточных доказательств, свидетельствующих о нарушении требований технических регламентов, подлежат отклонению, поскольку противоречат содержанию представленных в дело и исследованных судами доказательств.

В рамках настоящего дела установлено, что оспариваемое разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции выдано с нарушением требований части 4 статьи 5, частей 4 и 15 статьи 19 Закона о рекламе, а также ГОСТа Р 52044-2003, поэтому судебные инстанции правомерно отклонили соответствующие ссылки администрации и департамента и не применили утвержденную схему размещения рекламных конструкций (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 286 Кодекса арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Иные доводы жалоб судом кассационной инстанции не принимаются, как не влияющие на итоговый результат рассмотрения спора (не способные его изменить).

Основания для отмены решения от 20.10.2015 и апелляционного постановления от 22.12.2015 по доводам кассационных жалоб отсутствуют, поскольку они воспроизводят аргументы администрации и департамента, приведенные ими ранее в отзывах на заявление и в апелляционных жалобах, которые проверены судами, результаты их оценки детально отражены в обжалуемых актах. Правильность выводов судебных инстанций подателями жалоб не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Переоценка исследованных судами доказательств и установленных по делу обстоятельств не входит в полномочия кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Кодекса, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2012 N 16191/11, от 24.07.2012 N 17382/11 и от 22.01.2013 N 10924/10).

Нормы материального права при рассмотрении дела применены судами верно. Нарушения норм процессуального права, являющиеся основанием для отмены судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация и департамент (органы местного самоуправления) от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы освобождены.

Руководствуясь статьями 110, 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.10.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2015 по делу N А32-22781/2015 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов В.Е. Епифанов