Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 августа 2016 г. N Ф08-5071/16 по делу N А15-4664/2015

г. Краснодар

19 августа 2016 г.

Дело N А15-4664/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 августа 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Дагестан (ОГРН 1050560002129), заинтересованного лица - управления Федерального казначейства по Республике Дагестан (ОГРН 1020502632941), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу управления Федерального казначейства по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 05.02.2016 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2016 (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу N А15-4664/2015, установил следующее.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Дагестан (далее - управление Роспотребнадзора, взыскатель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к управлению Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее - управление казначейства), в котором просило:

- признать незаконным отказ отдела N 2 управления казначейства (оформленный письмом от 09.11.2015 N 02-941-15) в принятии к исполнению постановления управления Роспотребнадзора по делу об административном правонарушении от 15.06.2015 N 253-18 (далее - постановление от 15.06.2015) о назначении административного штрафа в размере 100 тыс. рублей в отношении государственного бюджетного учреждения Республики Дагестан "Белиджинская участковая больница" (далее - учреждение, должник),

- обязать управление казначейства принять и осуществить действия по исполнению постановления от 15.06.2015 (уточненные требования, л. д. 34, 36 - 37).

Решением от 05.02.2016, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 04.05.2016, заявление удовлетворено. Признан незаконным отказ (оформленный письмом от 09.11.2015 N 02-941-15) отдела N 2 управления казначейства в принятии к исполнению постановления от 15.06.2015 о назначении 100 тыс. рублей административного штрафа в отношении учреждения. Суд обязал управление казначейства принять и осуществить действия по исполнению постановления от 15.06.2015. Судебные акты мотивированы следующим. Постановлением управления Роспотребнадзора от 15.06.2015 учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс об административных правонарушениях), ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 тыс. рублей.

В связи с неисполнением учреждением в добровольном порядке указанного постановления, взыскатель, руководствуясь частью 5 статьи 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, направил в управление казначейства заявление от 02.11.2015 N 18/1100-15-18 об исполнении постановления от 15.06.2015. Письмом от 09.11.2015 N 02-941/15 управление казначейства возвратило управлению Роспотребнадзора постановление от 15.06.2015 без исполнения в связи с тем, что оно не является судебным актом. Это исключает применение к отношениям сторон положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс). При проверке доводов управления Роспотребнадзора о незаконности отказа управления казначейства суды исходили из того, что постановление административного органа относится к числу исполнительных документов, подлежащих исполнению органами Федерального казначейства в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве), статьей 239 Бюджетного кодекса. Возражения управления казначейства о том, что положения пункта 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса содержат исчерпывающий перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению органами Федерального казначейства, признаны судебными инстанциями ошибочными. Судебный порядок взыскания с бюджетных учреждений задолженности по уплате административных штрафов законодательством Российской Федерации не предусмотрен. Счета в банках и иных кредитных организациях у учреждения отсутствуют. Следовательно, имеются основания для предъявления исполнительного документа в казначейство (пункт 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.05.2007 N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение", далее - постановление Пленума N 31). Поэтому суды признали, что у управления казначейства отсутствовали основания для возврата управлению Роспотребнадзора постановления от 15.06.2015 без исполнения. Установив, что порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа, установленный статьей 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, управлением Роспотребнадзора соблюден, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об обоснованности требований заявителя и удовлетворили их на основании части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

В кассационной жалобе управление казначейства просит отменить решение от 05.02.2016 и апелляционное постановление от 04.05.2016, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя. Податель жалобы указывает, что согласно пункту 1 статьи 239 Бюджетного кодекса обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении от 02.03.2010 N 5-П, обязанность уполномоченного финансового органа по выплате из соответствующего бюджета средств в возмещение причиненного вреда возникает лишь при условии, что она подтверждена актом, принятым судом. Виды исполнительных документов, посредством которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определены Бюджетным кодексом (исполнительный лист, судебный приказ). Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Среди видов исполнительных документов, на основании которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 239 и главой 24.1 Бюджетного кодекса, отсутствует такой вид как постановление должностного лица по делу об административном правонарушении. Судебные инстанции, сославшись на постановление Пленума N 31, ошибочно истолковали взаимосвязанные положения федеральных законов на предмет наличия в них норм, являющихся специальными по отношению к положениям статьи 239 и главы 24.1 Бюджетного кодекса. Постановление Пленума N 31 содержит разъяснения по применению территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации внесудебной процедуры взыскания недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеням и штрафам (если в отношении юридических лиц размер причитающейся к уплате суммы не превышает пятидесяти тысяч рублей). Соответствующая процедура ранее предусматривалась статьей 25 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 167-ФЗ). Однако в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" внесены изменения в Закон N 167-ФЗ (статья 25 признана утратившей силу). Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что порядок исполнения постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях (о взыскании с бюджетной системы штрафов) бюджетное законодательство не регулирует. Отсутствие законодательного механизма исполнения органами Федерального казначейства постановления, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исключает возможность предъявления его управлением Роспотребнадзора в управление казначейства. Следовательно, оспариваемое взыскателем решение управления казначейства по возврату (без исполнения) постановления по делу об административном правонарушении принято в соответствии с требованиями закона и в пределах предоставленных казначейству полномочий. Отсутствует и нарушение прав, законных интересов заявителя, подлежащее судебной защите в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса.

Письменный отзыв на кассационную жалобу от управления Роспотребнадзора в арбитражный суд округа не поступил.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса, представителей в суд кассационной инстанции не направили.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, постановлением управления Роспотребнадзора от 15.06.2015 N 253-18 учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде 100 тыс. рублей штрафа (л. д. 15, 16).

В связи с неисполнением учреждением в добровольном порядке указанного постановления, взыскатель на основании части 5 статьи 32.2 Кодекса об административных правонарушениях направил в управление казначейства заявление от 02.11.2015 N 18/1100-15-18 об исполнении данного документа (л. д. 14).

Письмом от 09.11.2015 N 02-941/15 управление казначейства возвратило управлению Роспотребнадзора постановление от 15.06.2015 без исполнения, указав, что оно не является судебным актом, поэтому не может быть исполнено на основании статьи 242.1 Бюджетного кодекса (л. д. 12 - 13).

Полагая, что отказ управления казначейства, выраженный в письме от 09.11.2015 N 02-941/15, противоречит действующему законодательству, управление Роспотребнадзора обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 данного Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, указывает в резолютивной части решения, в том числе на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (части 2, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Статьей 239 Бюджетного кодекса установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебных актов, за исключением определенных в этой норме случаев. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Кодекса.

В соответствии с пунктами 1 - 3 статьи 242.1 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с данным Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов. К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя (реквизитов банковского счета взыскателя при предъявлении исполнительного документа в порядке, установленном статьей 242.2 названного Кодекса), на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Основанием для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, является, в том числе непредставление какого-либо из документов, указанных в пункте 2 данной статьи.

Согласно статье 32.2 Кодекса об административных правонарушениях административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. Постановления административного органа о наложении административного штрафа исполняются в бесспорном порядке.

Пунктом 6 части 1 статьи 12 Закона об исполнительном производстве акты органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях отнесены к исполнительным документам.

В силу статьи 7 Закона об исполнительном производстве, в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в судебных актах, актах других органов и должностных лиц, исполняются органами, организациями, в том числе государственными органами, банками и иными кредитными организациями, должностными лицами на основании исполнительных документов, указанных в статье 12 данного Закона.

Положения главы 23 Кодекса об административных правонарушениях закрепляют правило о том, что наложение административных взысканий относится не только к полномочиям судов, но и административных органов. При этом пункт 5 статьи 32.2 данного Кодекса предусматривает бесспорный порядок исполнения решений административных органов, а статья 12 Закона об исполнительном производстве относит постановления административных органов к исполнительным документам. Приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что постановление административного органа относится к числу исполнительных документов, подлежащих исполнению органами казначейства в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 12 Закона об исполнительном производстве и статьей 239 Бюджетного кодекса.

В пункте 2 постановления Пленума N 31 разъяснено, что при неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке постановления о наложении административного штрафа данное решение (постановление) обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который в силу пункта 13 статьи 242.3, пункта 12 статьи 242.4, пункта 12 статьи 242.5 Бюджетного кодекса осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов (учитывая, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 Бюджетного кодекса) соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3 - 242.5 Бюджетного кодекса.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции установили, что порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа, предусмотренный статьей 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, управлением Роспотребнадзора соблюден. Постановление от 15.06.2015 получено руководителем учреждения 15.06.2015, но добровольно не исполнено; у учреждения отсутствуют счета в банках или иных кредитных организациях. Постановление направлено управлением Роспотребнадзора в адрес управления казначейства (заявление от 02.11.2015 N 18/1100-15-18). С учетом установленных обстоятельств суды признали, что отказ управления казначейства в принятии к исполнению постановления по делу об административном правонарушении (оформленный письмом от 09.11.2015 N 02-941/15) не соответствует положениям статей 242.3, 242.5 Бюджетного кодекса, статей 7, 12 Закона об исполнительном производстве. Оспариваемые заявителем действия нарушают экономические интересы управления Роспотребнадзора как администратора доходов федерального бюджета от поступления денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации.

С целью восстановления нарушенных прав и законных интересов взыскателя суд возложил на управление казначейства обязанность по осуществлению действий, направленных на принятие и исполнение постановления от 15.06.2015 N 253-18.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы о неправильном применении к спорным отношениям норм Бюджетного кодекса, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации только на основании судебного акта, отклоняются, с учетом разъяснений Казначейства России (письмо от 08.12.2015 N 07-04-05/09-826, л. д. 25 - 26).

Действия управления казначейства, связанные с отказом в принятии к исполнению постановления управления Роспотребнадзора, являются незаконными, не соответствуют положениям статей 7, 12 Закона об исполнительном производстве, статьи 242.5 Бюджетного кодекса. Иное толкование заявителем жалобы положений Бюджетного кодекса не свидетельствует о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права (определения Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2016 N 303-КГ16-3731, от 06.07.2016 N 307-КГ16-6953, от 16.08.2016 N 308-КГ16-10196).

При таких обстоятельствах основания для отмены решения от 05.02.2016 и апелляционного постановления от 04.05.2016 по доводам кассационной жалобы отсутствуют. Правильность выводов судов по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права. Изложенные в обжалуемых актах выводы соответствуют материалам дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 05.02.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2016 по делу N А15-4664/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин