Международные связи регионов
и экономическая безопасность России
Внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации - отличительная черта нового российского федерализма. На сегодня внешние связи ряда регионов превратились в весомый компонент отношений России с зарубежными странами. Процесс вхождения субъектов Федерации в международное сотрудничество был непростым, сопровождался просчетами, ошибками и нарушениями, что объяснялось непроработанностью правовой базы, отсутствием опыта, склонностью руководителей отдельных регионов к несогласованным действиям. К настоящему времени совместными усилиями федерального центра и субъектов Федерации ситуация упорядочилась. Накоплен определенный опыт, налажен механизм взаимодействия, сформирована в основном правовая база международных и внеэкономических связей регионов.
В соответствии с Конституцией, российским законодательством, указами Президента России субъекты Федерации имеют право на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Координация этих связей составляет предмет совместного ведения центра и субъектов Федерации. Будучи субъектами Российской Федерации, регионы не являются субъектами международного права. Применительно к их международной деятельности российское законодательство использует термин "связи", а не "отношения", подчеркивая тем самым неполитический характер этой деятельности. Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Федерации понимаются связи в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной и других неполитических областях. К числу основных зарубежных партнеров российских регионов отнесены субъекты зарубежных федеративных государств, административно-территориальные образования иностранных унитарных государств, а также органы международных организаций, созданные специально для целей регионального сотрудничества, поскольку связи субъектов Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств осуществляются только с согласия Правительства России.
Субъекты Российской Федерации по согласованию с МИД России имеют право заключать соглашения с иностранными партнерами, открывать за рубежом свои представительства и давать согласие на открытие на своей территории представительств регионов иностранных государств. Заключаемые субъектами Российской Федерации соглашения по своему статусу не являются международными договорами. Представительства регионов создаются в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, кроме дипломатических и консульских функций. В настоящее время субъекты Российской Федерации наделены значительными полномочиями по формированию и использованию собственных бюджетных средств, проведению заимствований и выпуску долговых инструментов для формирования доходной части региональных бюджетов.
Принципиально важно отметить, что внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации должна реализовываться в русле единой внешнеполитической линии российского государства. В противном случае произойдет разбалансировка внешнеполитической доктрины России. Со стороны федерального центра основными координаторами международных и внешнеэкономических связей регионов с зарубежными партнерами являются Министерство иностранных дел и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. При необходимости привлекаются другие федеральные органы исполнительной власти.
В наиболее полном виде правовые нормы, регулирующие вопросы международной деятельности субъектов России и ее координации, содержатся в Федеральном законе от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" и в Указе Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".
Означенные вопросы затрагиваются в законах РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РСФСР" и от 10 октября 1991 г. N 1734-I "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", в федеральных законах от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ "О переводном и простом векселе" и от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803, в Указе Президента РФ от 9 июня 1998 г. "О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации внешних облигационных займов, а равно в некоторых других нормативных актах".
Со вступлением в силу упомянутого Закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" в основном сформировалась правовая база международной деятельности регионов. Некоторые пробелы тем не менее сохраняются. В частности, не определен порядок предоставления согласия федерального Правительства на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств, а также порядок регистрации соглашений об осуществлении таких связей, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации с зарубежными партнерами.
Один из общих недостатков нормативных актов, регулирующих финансовые аспекты внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации, состоит в том, что, наделяя регионы значительной бюджетной самостоятельностью, они не предусматривают действенного механизма контроля за объемом и уровнем долга, формируемого региональными органами власти, со стороны федеральных органов, не устанавливают предельный размер и порядок регистрации долга, не определяют разрешенные виды выпускаемых ценных бумаг и правила раскрытия информации.
Так, Федеральный закон "Об основах бюджетных прав и прав в области формирования и исполнения государственных внебюджетных фондов" предоставляет субъектам Российской Федерации право не только привлекать займы на инвестиционные цели, но и устанавливать предельные значения дефицита регионального бюджета.
Принятый в 1998 г. Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" стал значительным шагом в совершенствовании регулирования региональных заимствований. Им установлены предельная величина финансирования дефицита бюджета на уровне 30% собственных доходов и предельная величина расходов на обслуживание долга - 15% собственных доходов. Однако этот Закон в основном регулирует вопросы, связанные с заимствованиями путем выпуска ценных бумаг. Таким образом, не решается проблема создания централизованной системы учета и регистрации всех заимствований, осуществляемых субъектами Российской Федерации, что упростило бы задачу мониторинга уровня долга и прогнозирования опасных тенденций. Не предполагает создания централизованной системы регистрации всех региональных и муниципальных заимствований и Бюджетный кодекс РФ.
Федеральный закон "О переводном и простом векселе" был принят в связи с широко распространившейся практикой выпуска субъектами Федерации векселей и других денежных "суррогатов", что приводило к неконтролируемому росту долга, размыванию налоговой базы региональных бюджетов, непоступлению налогов в денежной форме и, как следствие, к невозможности финансирования бюджетных расходов. Названный Закон запрещает региональным органам власти брать на себя вексельные обязательства, но кардинально это не решило проблемы, поскольку региональные власти стали прибегать к выпуску инструментов, аналогичных векселям по условиям обращения и погашения.
К документам, регулирующим международные и внешнеэкономические связи российских регионов, должны быть отнесены договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Положения ряда таких документов находятся в противоречии с нормами федерального законодательства. Так, республики Татарстан и Башкортостан наделены в них правом устанавливать отношения с иностранными государствами, а некоторые другие регионы - с министерствами и ведомствами иностранных государств без согласия Правительства РФ (республики Бурятия, Саха (Якутия) и Чувашия; Алтайский и Хабаровский края; Иркутская, Калининградская, Ленинградская, Нижегородская, Пермская, Ростовская, Сахалинская, Свердловская и Тверская области; г.Санкт-Петербург; Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский и Бурятский национальные автономные округа). Кроме того, международная деятельность субъектов России регламентируется их законодательными и нормативными актами, часть из которых также противоречит федеральному законодательству.
Российская Федерация имеет пока одно рамочное соглашение универсального характера о содействии сотрудничеству на региональном уровне - Межправительственное соглашение о принципах сотрудничества между администрациями (правительствами) субъектов Российской Федерации и местными правительствами Китайской Народной Республики (1997 г.).
Три межправительственных соглашения касаются определенной группы субъектов Федерации. Одним из них предусматривается осуществление внешних связей субъектов Российской Федерации "по диагонали" (с органами государственной власти иностранных государств), двумя другими - "по горизонтали" (с органами власти зарубежных регионов). Это Соглашение с Финляндией о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области (от 20 января 1992 г.), Соглашение о сотрудничестве приграничных областей России и Казахстана (от 26 января 1995 г.) и Соглашение о сотрудничестве приграничных областей России и Украины (27 января 1995 г.).
Существуют межправительственные соглашения по отдельным субъектам Российской Федерации. В двух случаях речь идет о "диагональных" связях - это Соглашение о развитии регионального сотрудничества между Краснодарским краем и Греческой Республикой (1 июля 1993 г.) и Соглашение об экономическими приграничном сотрудничестве между Республикой Бурятия и Монголией (от 25 февраля 1999 г.). Причем последнее из названных соглашений от имени и по поручению Правительства России было подписано руководителем Бурятии, но в дальнейшем такая практика своего развития не получила. О "горизонтальных" связях речь идет в Соглашении о сотрудничестве региона Санкт-Петербурга и воеводств Республики Польша (от 2 октября 1992 г.). Два соглашения касаются Калининградской области - от 22 мая 1992 г. "О сотрудничестве Калининградской области и Северо-Восточных воеводств Республики Польша" и от 29 июля 1999 г. "О долгосрочном сотрудничестве Калининградской области и регионов Литовской Республики". Готовится аналогичное соглашение о сотрудничестве Калининградской области с регионами и ведомствами Белоруссии. Межправительственный уровень соглашений по Калининградской области объясняется особым геостратегическим значением области, вытекающим из ее анклавного положения.
Результат международной деятельности субъектов федерации проявляется прежде всего в заключении ими соглашений о сотрудничестве с зарубежными партнерами. В большинстве своем это соглашения рамочного характера. Они не содержат конкретных обязательств, а определяют наиболее значимые направления и основные механизмы сотрудничества в комплексе или по отдельным отраслям. В настоящее время насчитывается 1304 таких соглашения. Из них 945 соглашений - "горизонтальные", т.е. с правомочными органами административно-территориальных образований и субъектов федераций зарубежных государств. "Диагональных" соглашений заключено 359, в том числе с правительствами зарубежных государств - 192, с министерствами и ведомствами - 167. Подписание "диагональных" соглашений нередко обусловлено деловыми соображениями, поскольку в странах с высокой степенью централизации власти административно-территориальные образования не обладают необходимыми полномочиями и возможностями для самостоятельного участия в региональном сотрудничестве. Другая причина - несоразмерность потенциала сотрудничества крупных российских и малых зарубежных регионов. Вместе с тем имеют место случаи, когда целесообразность "диагональных" соглашений диктуется политическими амбициями. С партнерами в странах СНГ заключено 580 соглашений, а с партнерами в дальнем зарубежье - 714. В страновом разрезе наибольшее число соглашений приходится на партнеров в Украине (177), Казахстане (119), Белоруссии (101), Германии (76), Венгрии (63), КНР (59), Польше (57), Узбекистане (45), Болгарии (35), США (32), Грузии (30). Среди российских субъектов Федерации по числу подписанных соглашений лидируют Республика Башкортостан (91), Москва (83), Оренбургская область и Санкт-Петербург (по 58), Ярославская область (44)*(1).
К оценке заключенных соглашений следует подходить критически. Будучи формальным показателем международной активности регионов, они далеко не всегда адекватно отражают содержательную сторону дела, поскольку значительная их часть не выполняется либо реализуется не в полной мере. Но динамика заключения соглашений (за 1998-2000 гг. - 115) свидетельствует, что партнеры по региональным международным связям считают такую форму фиксации достигнутых договоренностей необходимым условием развития сотрудничества.
Так, 17 субъектов Российской Федерации открыли за рубежом 46 своих представительств. Из них 11 представительств имеет Татарстан (в Австралии, Австрии, Азербайджане, Казахстане, Кипре, США, Турции, Узбекистане, Украине, Франции, Чехии), 6 - Саха-Якутия (в Великобритании, Казахстане, Латвии, Украине, Франции, Японии), по три - республики Марий-Эл и Дагестан, Калининградская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, по два - Республика Бурятия, Алтайский и Краснодарский края, Новосибирская и Саратовская области, по одному - республики Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Тыва, Вологодская и Самарская области. Примечательно, что представительства органов власти зарубежных регионов в субъектах Российской Федерации не учреждались.
К настоящему времени в практике государственной региональной политики Российской Федерации сложились следующие основные формы и механизмы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации*(2):
- согласование с Президентом РФ вопросов, связанных с посещением главами зарубежных государств субъектов Российской Федерации по приглашению региональных руководителей;
- предоставление согласия Правительства РФ на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств;
- согласование с МИД России, а в случае необходимости и с другими федеральными органами исполнительной власти проектов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами на региональном уровне;
- систематические встречи представителей МИД России с главами субъектов Российской Федерации;
- через Консультативный совет субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России (КС), образованный в 1994 г. От субъектов Российской Федерации в состав Совета входят обычно заместители глав администраций, курирующие внешние связи, или руководители региональных министерств и комитетов по таким связям. Как правило, КС собирается два раза в год. На его заседаниях рассматриваются такие актуальные вопросы, как привлечение инвестиций в экономику российских регионов, проблемы и перспективы сотрудничества субъектов Российской Федерации с партнерами в странах СНГ, меры по развитию приграничного сотрудничества. Так, Советом был разработан ряд существенных документов и рекомендаций в сфере международных региональных связей - проекты типовых соглашений о региональном сотрудничестве, порядок их подготовки и подписания, положение о представительстве субъекта Российской Федерации за рубежом, рекомендации по направлению региональных делегаций за рубеж и приему зарубежных делегаций в субъектах Федерации;
- через представительства МИД России в субъектах Российской Федерации. В настоящее время функционируют 26 представительств и 2 филиала, деятельность которых охватывает 41 регион. Согласно распоряжению Президента РФ от 5 августа 1994 г. N 424-рп число представительств должно быть доведено до 40. В первоочередном порядке предполагается учредить представительства в Астрахани, Благовещенске, Ставрополе, Оренбурге, Томске, Тюмени, Волгограде, Иркутске, Новосибирске, Петропавловске-Камчатском, Ростове-на-Дону и Саратове;
- оказание загранучреждениями МИД и Минэкономразвития России содействия субъектам Российской Федерации в организации зарубежных поездок, делегационного обмена и презентаций, в подборе надежных партнеров, продвижении инвестиционных и торгово-экономических проектов. Российские загранучреждения ведут работу по формированию банка данных о законодательстве страны пребывания, правоохранительной практике в области межрегиональных и приграничных связей, конъюнктуре рынка и т.д. До заинтересованных зарубежных партнеров доводятся "паспортные" данные об экспортно-импортных возможностях российских регионов;
- взаимодействие МИД и Минэкономразвития России с субъектами Федерации в рамках международных региональных организаций и структур СНГ, Евросоюз (в частности, программа "Северное измерение"), Совет Европы (Конгресс местных и региональных властей Европы, программы РУС), Совет Государств Балтийского моря, Совет Баренцева/Евро-арктического региона, Арктический Совет, Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС), Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС), Ассоциация региональных администраций стран Северо-Восточной Азии (АРАССВА), дальневосточные комитеты по экономическому сотрудничеству российского Дальнего Востока и Сибири с Республикой Корея, КНР и Японией, Конференция губернаторов приморских провинций России, КНР, Республики Корея и Японии, рабочая группа "Дальний Восток России - западное побережье США", Совет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (СТЭС), Тихоокеанский экономический совет (ТЭС), Региональный форум АСЕАН;
- создание с участием заинтересованных регионов рабочих групп по межрегиональным и приграничным связям в рамках межправительственных комиссий по двустороннему сотрудничеству;
- работа МИД и Минэкономразвития России с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия по вопросам их внешнеэкономической деятельности;
- подготовка кадров региональных международников. Подготовка кадров ведется также в рамках совместной программы Совета Европы и Комиссии Европейских сообществ. Практическую пользу приносят стажировочные поездки представителей субъектов Российской Федерации в европейские страны при содействии Совета Европы.
После вступления в силу Федерального Закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" количество нарушений законодательства заметно снизилось. Этому способствует и растущее осознание субъектами России, что в контактах с зарубежными партнерами фактор взаимодействия с федеральным центром является непременным условием повышения доверия к их региону.
В сфере международного сотрудничества к наиболее существенным нарушениям законодательства следует отнести факты отхода от принципиальных установок внешней политики России в отношении отдельных стран; попытки прямого выхода руководителей регионов на глав иностранных государств; вынесение в переговоры политических вопросов, не входящих в компетенцию субъектов федерации; подписание "диагональных" соглашений без согласования с Правительством РФ; неинформирование федерального Правительства о зарубежных поездках; несоблюдение протокольной практики. Примеров таких нарушений достаточно: подписание администрацией Ярославской области соглашения с Минэкономики Эстонии без согласования с МИД России; заявление Госсовета Татарстана от 5 июля 1999 г. по поводу постановления Совета Федерации об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в Косово, которое противоречит п."к" ст.71 Конституции РФ об исключительной компетенции Российской Федерации в вопросах внешней политики; выезд члена Правительства Республики Татарстан в так называемую Турецкую Республику Северного Кипра и встречи с ее лидерами; несанкционированная инициатива администрации Архангельской области о переработке хранящихся в области боеприпасов с помощью Норвегии. По зафиксированным фактам нарушения делались и делаются соответствующие представления руководителям регионов, которые в большинстве случаев воспринимаются нормально и учитываются в дальнейшей работе.
По формальным признакам в международную деятельность на сегодня вовлечены подавляющее большинство российских регионов. Но достаточно активно в ней участвуют лишь около 30 субъектов Российской Федерации, т.е. примерно треть от общего числа. Это промышленно развитые регионы (Москва, Санкт-Петербург, регионы Поволжья и Урала), территории, обладающие экспортным ресурсным потенциалом (Тюменская область, Красноярский край), территории с выгодным географическим положением (регионы Северо-Запада, Дальнего Востока). Между тем и в рамках указанной группы различия между регионами по объемам внешних связей весьма существенны.
Вступая в международные и внешнеэкономические связи, субъекты Российской Федерации видят в них прежде всего средство, способное содействовать решению их экономических и социальных проблем. Поэтому главное место в системе их внешних связей занимает внешнеэкономическая деятельность.
Часть внешнеэкономических связей субъектов Федерации была унаследована от советского периода и приходится в основном на страны СНГ. Однако в 90-е годы доля этих стран резко сократилась из-за переориентации внешнеэкономических связей многих регионов на дальнее зарубежье.
В настоящее время ситуация по российским регионам следующая. Безусловно, на особом положении находится Москва. На ее долю приходится одна треть всех иностранных прямых капиталовложений, и одна треть внешнеторгового оборота России, в том числе 28,9% экспорта и 39,4% импорта. Около половины прямых иностранных инвестиций размещено в следующих за Москвой 19 субъектах Федерации. В первой пятерке - Самарская область, Санкт-Петербург, Новосибирская, Сахалинская и Свердловская области. Представление о масштабах присутствия иностранных предпринимателей дают сведения о количестве совместных предприятий (СП) и представительств зарубежных компаний. Всего в России их 26,7 тыс. и 5,6 тыс. соответственно. Здесь опять лидирует Москва (19,9 тыс. и 4,9 тыс.), за ней следуют Приморский край (1083 и 25), Московская область (761 и 38), Санкт-Петербург (650 и 276), Краснодарский край (280 и 33), Свердловская область (214 и 23), Республика Ингушетия (211 и 0), Новосибирская область (182 и 25), Тюменская область (182 и 9), Иркутская область (164 и 7), Калининградская область (164 и 7), Красноярский край (126 и 7), Самарская область (120 и 17), Омская область (122 и 3), Республика Башкортостан (117 и 1), Республика Калмыкия (115 и 4), Читинская область (107 и 1). В 37 субъектах Российской Федерации представительства зарубежных компаний отсутствуют, в 39 субъектах таких представительств насчитывается от 1 до 10. В 3 субъектах нет ни одного совместного предприятия, в 18 субъектах их зарегистрировано от 1 до 10.
С положительным внешнеторговым сальдо 2001 г. завершили в общей сложности 45 субъектов Федерации, с отрицательным - 34. В число основных участников внешней торговли, удельный вес которых в экспорте или импорте страны превышает 1%, входит 31 субъект Российской Федерации. Ведущее место среди них с оборотом более 3 млрд долл. каждый вслед за Москвой занимают Тюменская область с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами, Санкт-Петербург, Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Свердловская и Московская области.
В группе главных экспортеров с положительными сальдо внешней торговли (от 0,5 млрд до 7,1 млрд долл.) помимо Москвы числится 19 субъектов Российской Федерации. Это Тюменская область с автономными округами, Красноярский край с автономными округами, Вологодская и Свердловская области, Иркутская область с Усть-Ордынским автономным округом, Пермская область с Коми-Пермяцким автономным округом, Челябинская и Ленинградская области, Республика Башкортостан, Кемеровская область, Республика Татарстан, Липецкая область, Хабаровский край, Мурманская область и Республика Саха (Якутия).
Наиболее крупных региональных импортеров с отрицательным торговым сальдо (от 100 млн до 2 млрд долл.) - шесть. Это Санкт-Петербург, Калининградская, Московская, Сахалинская, Новосибирская и Ро
