Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 октября 2016 г. N Ф08-6553/16 по делу N А53-1088/2016

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Краснодар

10 октября 2016 г.

Дело N А53-1088/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 3 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 октября 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - акционерного общества "Азовский оптико-механический завод" (ИНН 6140022069, ОГРН 1046140009530) - Попова А.Г. (доверенность от 04.08.2016), в отсутствие заинтересованного лица - Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу акционерного общества "Азовский оптико-механический завод" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2016 (судья Колесник И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2016 (судьи Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.) по делу N А53-1088/2016, установил следующее.

АО "Азовский оптико-механический завод" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании незаконным предписания от 28.10.2015 N 11-199/15 в части пунктов 11 - 14, 16 - 17 (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 25.04.2016, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 27.07.2016, обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Судебные акты мотивированны законностью и обоснованностью оспариваемых пунктов предписания и отсутствием оснований для удовлетворения требований общества.

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 25.04.2016 и постановление суда апелляционной инстанции от 27.07.2016, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы считает, что суды не дали надлежащей оценки доводам общества о незаконности оспариваемых пунктов предписания. Предписание является невыполнимым, так как в нём не указаны точные действия, которые общество обязано совершить. Спорные трубопроводы не подпадают под категорию опасных производственных объектов (далее - ОПО), так как параметры теплоносителя в них не превышают температуру 250°С и давление 1,6 МПа и они расположены за пределами здания котельной. Суд неверно руководствовался расчётными, а не рабочими параметрами данных трубопроводов.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, с целью выполнения ежегодного плана проведения плановых проверок управления на 2015 год управление на основании распоряжения от 25.09.2015 N 7050/р провело в отношении общества проверку соблюдения требований промышленной безопасности, в ходе которой выявило нарушения лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности, установленных пунктом 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492.

По итогам проверки управление в отношении общества составило прокол об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и выдало предписание от 28.10.2015 N 11-199/15 об устранении выявленных и отраженных в акте проверки от 28.10.2015 N 11-199/15 нарушений, таких как:

- отсутствуют паспорта трубопроводов горячей воды общества от котельной и до производственных цехов (пункт 11);

- не поставлены на учёт в управлении трубопроводы горячей воды диаметром более 100 мм, проходящие по территории общества за пределами котельной, подлежащие учёту в территориальном управлении Ростехнадзора (пункт 12);

- на территории общества не идентифицирован и не зарегистрирован в государственном реестре ОПО, имеющий в своем составе межцеховые трубопроводы тепловых сетей - горячей воды (пункт 13);

- пунктом 2 приказа генерального директора общества от 31.08.2015 N 281-П ответственным за исправное состояние и безопасную эксплуатацию трубопроводов пара и горячей воды назначен мастер котельной Шляхтин А.И. При этом формулировка пункта 2 названного приказа такова, что Шляхтин А.И. назначен ответственным за исправное со- стояние и безопасную эксплуатацию всех трубопроводов пара и горячей воды, в том числе и за пределами котельной, что является нарушением требований промышленной безопасности (пункт 14);

- ответственный за осуществление производственного контроля соблюдения требований промышленной безопасности не обеспечил проведение контроля соблюдения работниками ОПО общества требований промышленной безопасности, выявление опасных факторов на рабочих местах; не обеспечил контроль за выполнением условий лицензии на виды деятельности в области промышленной безопасности (пункт 16);

- в обществе производственный контроль соблюдения требований промышленной безопасности организован и осуществляется таким образом, что не выполняются его основные задачи, а именно не обеспечены: а) соблюдение требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации; б) анализ состояния промышленной безопасности в эксплуатирующей организации; в) разработка мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности; г) контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; д) координация работ, направленных на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий (пункт 17).

Не согласившись с предписанием в оспариваемой части, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Судебные инстанции всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства по делу, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и сделали правильный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных обществом требований. При этом судебные инстанции обоснованно руководствовались следующим.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) регулирует отношения, связанные с обеспечением безопасной эксплуатации ОПО и направленные на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности эксплуатирующих ОПО юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Статьей 9 Закона N 116-ФЗ установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО, в том числе обязанность организации, эксплуатирующей ОПО, соблюдать положения Закона N 116-ФЗ, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями (пункт 1).

Кроме названного Закона, правовое регулирование отношений в области промышленной безопасности осуществляется и иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности (пункт 1 статьи 4).

Подпункт "б" пункта 2 приложения N 1 к Закону N 116-ФЗ относит к ОПО объекты, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением воды более 0,07 мегапаскаля (далее - Па) при температуре нагрева более 115 °C.

Рассмотрев доводы общества о незаконности пунктов 11 - 13 оспариваемого предписания, судебные инстанции правомерно указали, что при вынесении оспариваемого предписания принят во внимание не только пункт 215 Правил промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением (далее - Правила), но и подпункт "б" пункта 2 приложения N 1 к Закону N 116-ФЗ и другие пункты Правил, в частности, пункт 3, который обозначил сферу их применения.

Так, в числе прочего в подпунктах "з" и "и" пункта 3 Правил указано, что Правила применяются в отношении трубопроводов пара и горячей воды (пункт "з"); трубопроводов технологических для транспортирования газообразных, парообразных и жидких сред (пункт "и").

Из изложенного следует, что указанными пунктами Правил под технологическими трубопроводами понимаются трубопроводы, отвечающие признакам, указанным в подпункте "и" пункта 3 Правил, но за исключением трубопроводов пара и горячей воды, так как они вынесены в отдельную категорию оборудования, обозначенную в подпункте "з" этого же пункта.

Поскольку трубопроводы горячей воды эксплуатируются обществом под давлением более 0,07 МПа, то для того, чтобы на них не распространялись требования Правил, они должны удовлетворять одному из требований пункта 4 этих Правил. В частности к исключениям относятся:

трубопроводы пара и горячей воды, устанавливаемые на подвижном составе железнодорожного, автомобильного транспорта (подпункт "с" пункта 4 Правил);

трубопроводы пара и горячей воды наружным диаметром менее 76 мм, у которых параметры рабочей среды не превышают температуру 450 °C и давление 8 МПа (подпункт "т" пункта 4 Правил);

трубопроводы пара и горячей воды наружным диаметром менее 51 мм, у которых температура рабочей среды не превышает 450 °C при давлении рабочей среды более 8,0 МПа, а также у которых температура рабочей среды превышает 450 °C без ограничения давления рабочей среды (подпункт "у" пункта 4 Правил).

Из изложенного следует, что поскольку трубопроводы горячей воды от котельной общества и до производственных цехов не установлены на подвижном составе железнодорожного, автомобильного транспорта и имеют наружный диаметр более 100 мм, то на них распространяется пункт 3 Правил. Ссылка общества на подпункт "м" пункта 215 Правил основана на неправильном применении нормы права.

Также судебные инстанции установили, что согласно паспортам на эксплуатируемые котлы и проектной документации "Районная котельная оптико-механического завода (реконструкция) архивный N 421349" имеющейся у общества, рабочей температурой водогрейных котлов и трубопроводов горячей воды от котельной до производственных цехов является температура 150 °C.

В соответствии с требованиями пункта 197 Правил организацией, эксплуатирующей котлы, должна быть обеспечена наладка работы котлов на всех режимах работы, установленных проектом. Проектом же предусмотрены режимы эксплуатации котлов и трубопроводов горячей воды как при температуре менее 115 °C, так и более 115 °C вплоть до 150 °C. Применяемые технические устройства (водогрейные котлы и трубопроводы горячей воды) также рассчитаны на работу во всех режимах, предусмотренных проектом, в том числе и при температуре теплоносителя более 115 °C, вплоть до 150 °C.

Как видно из материалов дела, водогрейные котлы, установленные в котельной общества, наряду с другими техническими устройствами, образуют ОПО "Сеть газопотребления" (рег. N А-29-03954-0001).

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона N 116-ФЗ техническое перевооружение ОПО осуществляются на основании документации, разработанной в порядке, установленном данным Законом, с учетом законодательства о градостроительной деятельности. Если техническое перевооружение ОПО осуществляется одновременно с его реконструкцией, документация на техническое перевооружение такого объекта входит в состав соответствующей проектной документации. Документация на техническое перевооружение ОПО подлежит экспертизе промышленной безопасности в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Не допускаются техническое перевооружение, консервация и ликвидация ОПО без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, которое в установленном порядке внесено в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности, либо, если документация на техническое перевооружение ОПО входит в состав проектной документации такого объекта, без положительного заключения экспертизы проектной документации такого объекта.

Как видно из материалов дела, общество не представило каких-либо свидетельств или доказательств осуществленного технического перевооружения ОПО, повлекшего за собой снижение рабочей температуры водогрейных котлов до температуры менее 115 °C.

Сведений о модернизации или реконструкции применяемых котлов с целью ограничения их рабочей температуры на уровне менее 115 °C ни в процессе проверки, ни в ходе рассмотрения дела об административно-правовом нарушении общество не представило.

На основании изложенного судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что эксплуатация обществом трубопроводов горячей воды с температурой теплоносителя менее 115 °C - это один из возможных режимов работы, установленных проектом. У общества имеется возможность эксплуатировать трубопроводы на любых параметрах, предусмотренных проектом, в том числе и при температуре более 115 °C.

Таким образом, в соответствии с пунктом 2 приложения 1 к Закону N 116-ФЗ объект, на котором эксплуатируются трубопроводы горячей воды от котельной общества и до производственных цехов общества, относится к категории ОПО со всеми следующими из этого вывода правовыми последствиями, предполагающими обязанность эксплуатирующей организации осуществить его идентификацию, регистрацию в государственном реестре и т. д.

В соответствии с пунктом 4 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением" (далее - ТР ТС 032/2013) температура рабочей среды - минимальная (максимальная) температура среды при нормальном протекании технологического процесса.

Под нормальным протеканием технологического процесса следует понимать процесс с параметрами в пределах, установленных проектной документацией. Проектной документацией "Районная котельная оптико-механического завода (реконструкция) N архивный 421349" установлен проектный (нормальный) режим протекания технологического процесса с температурой горячей воды на выходе из водогрейных котлов и в трубопроводах горячей воды в диапазоне от 70 до 150 °C.

В соответствии с пунктом 3 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденного приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606, (далее - Административный регламент) "идентификация ОПО, эксплуатируемых в составе организации, должна полностью отражать потенциальную опасность производственных процессов...", "определение признаков опасности осуществляется на основе анализа состава предприятия, проектной документации".

В соответствии с пунктом 7 Административного регламента идентификация производится на основании анализа следующих документов организации: сведений о применяемых технологиях основных и вспомогательных производств; документации на технические устройства, используемые на ОПО.

В соответствии с пунктом 4 Административного регламента идентификацию ОПО осуществляет организация, эксплуатирующая эти объекты.

В соответствии с частью 5 статьи 2 Закона N 116-ФЗ ответственность за полноту и достоверность сведений, представленных для регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, в соответствии с законодательством Российской Федерации несет руководитель организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты.

Как видно из материалов дела, общество при идентификации ОПО не учло сведения о температуре рабочей среды, установленной проектом "Районная котельная оптико-механического завода (реконструкция) архивный N 421349", а также обществом не восстановлена и не использована документация на технические устройства, используемые на ОПО, а именно - паспорта трубопроводов горячей воды.

Суды правомерно отклонили доводы общества о невозможности эксплуатации трубопроводов горячей воды на параметрах более 100 °C ввиду наличия в технологической схеме насосов, предназначенных для перекачивания воды с температурой до 100 °C, поскольку проектные решения по выбору оборудования, принятые разработчиком проекта "Районная котельная оптико-механического завода (реконструкция) архивный N 421349", учитывали возможность работы оборудования на всех параметрах, предусмотренных данным проектом. Из этого следует, что либо насосы применяются в технологической цепи теплоснабжения в соответствии с проектом, но не имеют прямого отношения к температуре теплоносителя в трубопроводах горячей воды, проходящих за территорией котельной, либо их установка не предусмотрена выше названным проектом, что является в этом случае, нарушением пункта 10 Правил, в котором указано, что отклонения от проектной документации не допускаются.

Основываясь на изложенном, судебные инстанции сделали правильный вывод о законности пунктов 11 - 13 предписания, поскольку общество в соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 116 обязано соблюдать установленные требования в полном объеме.

Исходя из отнесения спорных трубопроводов общества к ОПО, общество обязано надлежащим образом организовать производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности общества в лице его уполномоченного на это сотрудника, который, как установлено управлением в ходе проверки, не обеспечил проведение контроля соблюдения работниками ОПО общества требований промышленной безопасности, выявление опасных факторов на рабочих местах; не обеспечил контроль за выполнением условий лицензии на виды деятельности в области промышленной безопасности, соблюдением требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации; не обеспечил анализ состояния промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, разработку мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности, контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; координацию работ, направленных на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий (пункт 16 предписания).

Дополнительно оценив возражения общества против пункта 14 предписания, суды также не установили оснований для признания его незаконным.

Так, в пункте 14 предписания указано, что в пункте 2 приказа генерального директора общества от 31.08.2015 N 281-П ответственным за исправное состояние и безопасную эксплуатацию трубопроводов пара и горячей воды назначен мастер котельной Шляхтин А.И. При этом, формулировка пункта 2 названного приказа такова, что Шляхтин А.И. назначен ответственным за исправное состояние и безопасную эксплуатацию всех трубопроводов пара и горячей воды, в том числе и за пределами котельной, что является нарушением требований промышленной безопасности (часть 1 статьи 9 закона N 116-ФЗ, пункт 223 Правил, пункт 5 (у) Положения о лицензировании).

Котлы котельной общества вырабатывают пар и горячую воду, которые транспортируются по трубопроводам пара и горячей воды сначала внутри здания котельной, затем, по выходу из него, подаются через тепловой пункт в трубопроводы пара и горячей воды, расходящиеся по территории общества за пределами котельной и посредством их попадают в трубопроводы пара и горячей воды, расположенные в других производственных помещениях общества.

В обязанности персонала котельной не входит поддержание в исправном состоянии и обеспечение безопасной эксплуатации трубопроводов пара или горячей воды в других подразделениях организации (цехах и т. п.). Обязанности персонала котельной устанавливаются в производственных инструкциях по эксплуатации котельного оборудования (требование подпункта "ж" пункта 218 Правил). Более того, выполнение каких либо работ, не предусмотренных производственной инструкцией по эксплуатации котлов