Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2023 г. N 6-КАД23-1-К2 Суд отменил принятые судебные акты об отказе в обустройстве автомобильной дороги и направил дело на новое апелляционное рассмотрение, поскольку отсутствие программы по строительству дороги и соответствующих финансовых средств в муниципальном бюджете не могут служить основанием для отказа в удовлетворении требований административного истца

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2023 г. N 6-КАД23-1-К2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Зинченко И.Н., Горчаковой Е.В. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лапина Валерия Валерьевича на кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года, по административному делу N 2а-198/2021 по административному исковому заявлению Лапина В.В. к администрации муниципального образования - Вышгородское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области и к главе администрации о понуждении к совершению действий.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Лапин В.В. обратился в суд с административным иском (с учетом неоднократного уточнения заявленных требований, выделения части требований в отдельное производство), ссылаясь на то, что административные ответчики не исполняют обязанность по обустройству и планировке дороги общего пользования в соответствии с требованиями национальных стандартов, что установлено в ходе прокурорской проверки с внесением соответствующего представления в адрес администрации (т. 1, л.д. 93). Просил возложить обязанность на администрацию муниципального образования - Вышгородское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области (далее также - администрация) и главу администрации привести дорогу, расположенную на земельном участке с кадастровым номером ..., по которой осуществляется проезд к земельным участкам, принадлежащим административному истцу и другим собственникам, в состояние, обеспечивающее безопасный проезд личного транспорта и спецтехники, для чего обязать административных ответчиков устранить на данной дороге просадки, келейность и убрать строительный мусор; кроме этого, просил взыскать судебные расходы.

Решением Рязанского районного суда Рязанской области от 1 октября 2021 года административные исковые требования Лапина В.В. удовлетворены частично: на администрацию возложена обязанность в срок до 30 ноября 2022 года обустроить проезд на земельном участке с кадастровым номером ..., автомобильную дорогу в соответствии с ГОСТ Р 50597-2017 "Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" для подъезда к земельному участку с кадастровым номером ... от земельного участка с кадастровым номером ... в юго-восточном направлении до земельного участка с кадастровым номером ..., а именно: определить и установить границы автомобильной дороги общего пользования, разработать и утвердить проект и сметную документацию на проведение работ по обустройству дороги, получить разрешение на строительство, выполнить строительство в соответствии с требованиями ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования" и ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", осуществить ввод в эксплуатацию и поставить на кадастровый учет. Также были взысканы судебные расходы в размере 3835 руб. В удовлетворении остальной части требований отказано.

кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года, решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым Лапину В.В. в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Лапин В.В. просит об отмене апелляционного определения.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 13 апреля 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами апелляционной и кассационной инстанций были допущены нарушения норм материального права.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения городского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 14 Закона о местном самоуправлении законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений. Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 статьи 14 для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (часть 4 названной статьи).

Из приведенных положений следует, что только в случае отсутствия указания об отнесении иных вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 данной статьи, к вопросам сельских поселений они решаются на территориях сельских поселений органами муниципальных районов.

Законом Рязанской области от 5 декабря 2014 года N 87-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями Рязанской области отдельных вопросов местного значения" предусмотрено закрепление с 1 января 2015 года за сельскими поселениями Рязанской области вопросов местного значения, предусмотренных в том числе пунктом 5 части 1 статьи 14 Закона о местном самоуправлении.

В пункте 5 части 1 статьи 7 Устава муниципального образования - Рязанский муниципальный район Рязанской области (принят решением Рязанской районной Думы Рязанской области от 21 марта 2013 года N 111, в редакции, действовавшей в момент возникновения спорных правоотношений) закреплено, что к вопросам местного значения Рязанского муниципального района относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 16 части 1 статьи 12 Устава муниципального образования - Вышгородское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области (далее - Устав поселения), принятого решением Совета депутатов муниципального образования - Вышгородское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области от 26 октября 2017 года N 19; в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений, к вопросам местного значения поселения относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов названного поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании пункта 17 части 1 статьи 41 Устава поселения осуществление указанной деятельности отнесено к полномочиям администрации Вышгородского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области.

Согласно пункту 6 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автодорогах) дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения, частные автомобильные дороги (часть 1 статьи 5 Закона об автодорогах).

Положениями частей 9 и 10 статьи 5 Закона об автодорогах определено, что автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения сельского поселения может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района, если законом субъекта Российской Федерации вопрос осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не отнесен к числу полномочий, закрепленных за сельским поселением.

Автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) дорога представляет собой обустроенную или приспособленную и используемую для движения транспортных средств полосу земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

В ответе прокуратуры Рязанского района Рязанской области от 21 июля 2020 года на обращение Лапина В.В. указано, что в результате проведенной проверки установлено, что спорный проезд является дорогой V эксплуатационной категории и принадлежит администрации Вышгородского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области (т. 1,л.д. 93).

Основные показатели транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог приведены в приложении к Правилам классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 года N 767.

Так, у автомобильных дорог V категории имеется одна полоса шириной 3,5-4,5 м с обочинами шириной не менее 1-1,75 м каждая.

Как усматривается из материалов дела, Лапин В.В. является собственником двух смежных земельных участков с кадастровыми номерами ... ... (прежние кадастровые номера ... и ...), расположенных по адресу: ..., из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства.

Смежный (по отношению к земельным участкам административного истца) земельный участок с кадастровым номером ..., находящийся по адресу: ..., площадью 1749 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов и с видом разрешенного использования - для размещения и эксплуатации дороги, с 28 февраля 2014 года находился в постоянном бессрочном пользовании администрации муниципального образования - Кораблинское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области.

В дальнейшем на основании Закона Рязанской области от 11 мая 2017 года N 26-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований - сельских поселений Рязанского муниципального района Рязанской области и внесении изменений в отдельные законодательные акты Рязанской области" в результате объединения сформировано муниципальное образование - Вышгородское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области.

Согласно пункту 3.37 СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (утвержден приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр) под улично-дорожной сетью понимается система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций.

Судами установлено и участвующими в деле лицами не отрицалось, что в муниципальном образовании - Вышгородское сельское поселение имеется сеть улично-дорожного движения, по земельному участку с кадастровым номером ... осуществляется проезд жителей с. Глебово, в том числе административного истца.

Удовлетворяя в части требования Лапина В.В., суд первой инстанции пришел к выводу о наличии незаконного бездействия административного ответчика вследствие неисполнения обязанностей в области дорожного движения. Оценив заключение эксперта, принятое по результатам проведенной по делу судебной строительно-технической экспертизы, суд указал, что на спорном земельном участке, находящемся в пользовании администрации, имеется автомобильная дорога, предназначенная для свободного использования в интересах всего населения, состояние которой не соответствует установленным требованиям, поскольку на подъезде к земельным участкам жителей поселения отсутствует электрическое освещение, имеются просадки и колейность, что препятствует проезду по данной улице автомобилей экстренных служб, нарушает права граждан, создает угрозу безопасности их жизни и здоровья. В части требований Лапина В.В. к главе администрации суд отказал, поскольку данным должностным лицом не допущено нарушения прав административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции, с которым согласился суд кассационной инстанции, указал, что в выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 28 сентября 2020 года (т. 1, л.д. 61-79) не содержатся сведения о наличии на земельном участке с кадастровым номером ... автомобильной дороги; документами территориального планирования муниципального образования - Вышгородское сельское поселение автомобильная дорога на данном земельном участке не предусмотрена, программа по строительству такой дороги не подготавливалась и не утверждалась, соответствующие денежные средства муниципальным бюджетом не предусмотрены. Из заключения эксперта от 14 июня 2021 года N 24/1 также следует, что на указанном земельном участке автомобильной дороги нет. При таких данных суд пришел к выводу о том, что понуждение администрации к проектированию и строительству автомобильной дороги на данном земельном участке является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий, в том числе в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного назначения.

С учетом приведенных выше норм законодательства выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о недоказанности незаконного бездействия со стороны администрации Вышгородского сельского поселения в сфере дорожной деятельности на спорном земельном участке нельзя признать правомерными, поскольку именно на администрацию Вышгородского сельского поселения как на орган местного самоуправления возложены обязанности осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на дороге местного значения (включая ремонт и содержание), для размещения которой и был сформирован спорный земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный в пределах населенного пункта данного сельского поселения и имеющий вид разрешенного использования - для размещения и эксплуатации дороги.

При этом нахождение спорного земельного участка во владении администрации муниципального образования - Рязанский муниципальный район, на что указывалось в апелляционной жалобе и в соответствующей выписке из Единого государственного реестра недвижимости (т. 2, л.д. 87-89, 90), равно как и невключение эксплуатируемого проезда в Перечень дорог местного значения Вышгородского сельского поселения, сами по себе не свидетельствуют об отсутствии у администрации сельского поселения полномочий в сфере дорожной деятельности на спорном земельном участке в пределах населенного пункта.

Кроме того, приведенные положения законодательства не ставят статус дороги (проезда) как автомобильной дороги местного значения в зависимость от ее включения в соответствующий перечень автомобильных дорог.

Факт отсутствия на спорном земельном участке проезда, отвечающего установленным требованиям, в том числе требованиям о безопасности дорожного движения, установлен судами в рамках рассмотрения настоящего дела. Ненадлежащее осуществление дорожной деятельности на спорном земельном участке нарушает права Лапина ВВ. на подъезд к своим земельным участкам, а также на проезд автомобилей экстренных служб, то есть нарушает права административного истца на безопасность дорожного движения, в том время как в силу статьи 1 Закона о безопасности дорожного движения задачами в сфере безопасности дорожного движения являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Утверждения административного ответчика об отсутствии программы по строительству дороги и соответствующих финансовых средств в муниципальном бюджете не могут служить основанием для отказа в удовлетворении требований административного истца.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 13 июня 2006 года N 194-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О и др.).

При таких обстоятельствах доводы Лапина ВВ. о незаконности принятых судами апелляционной и кассационной инстанций судебных актов в части отмены решения суда и отказа в удовлетворении заявленных требований в полном объеме нашли свое подтверждение.

Вместе с тем в целях обеспечения исполнимости судебного решения суду апелляционной инстанции с учетом изложенного выше следовало оценить избранный Лапиным В.В.. и поддержанный судом первой инстанции способ восстановления нарушенного права с учетом компетенции администрации и заявленных ею возражений на административный иск, поскольку, согласно заключению эксперта от 14 июня 2021 года N 24/1, минимальная ширина спорного проезда составляет 4 м (т. 2, л.д. 10), что может потребовать от администрации совершения дополнительных действий помимо организации проектирования дороги, строительства и ввода в эксплуатацию.

С учетом того, что судами апелляционной и кассационной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, данные судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение в Рязанский областной суд.

Руководствуясь статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Рязанский областной суд.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.