Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 августа 2018 г. N Ф08-6025/18 по делу N А53-31882/2017

г. Краснодар

09 августа 2018 г.

Дело N А53-31882/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 августа 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - администрации Орловского района Ростовской области (ОГРН 1026101453619) - Максименко Л.И. (доверенность от 26.12.2017), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - комитета по имуществу Орловского района Ростовской области - Ищенко С.А. (председатель), в отсутствие представителей заявителя - акционерного общества "Агропромснаб" (ОГРН 1026101449989), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу акционерного общества "Агропромснаб" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.02.2018 (судья Смолькова А.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2018 (судьи Ильина М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А53-31882/2017, установил следующее.

Закрытое акционерное общество "Орловсксельпромснаб" (полное наименование изменено на акционерное общество "Агропромснаб", далее - общество, АО "Агропромнсаб") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации Орловского района Ростовской области (далее - администрация района), в котором просило:

- признать недействительным постановление администрации района от 28.07.2017 N 487 "О признании утратившим силу постановления Администрации Орловского района от 22.01.2010 N 22" (далее - постановление от 28.07.2017 N 487).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечен комитет по имуществу Орловского района Ростовской области (далее - комитет; т. 1, л. д. 33 - 34).

Решением от 12.02.2018, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 16.05.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы следующим. Общество является арендатором земельных участков сельскохозяйственного назначения: общей площадью 38,1 га с кадастровым номером 61:29:0600007:1346 (договор аренды от 02.10.2009 N 11) и общей площадью 61,5022 га с кадастровым номером 61:29:0600007:1345 (договор аренды от 15.09.2009 N 32); разрешенное использование участков определено как "для выпаса скота", размер годовой арендной платы - как за пастбища. В отношении указанных земельных участков принято постановление главы администрации района от 22.01.2010 N 22 "О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню" (далее - постановление от 22.01.2010 N 22), которое в дальнейшем (18.07.2017) опротестовано прокурором Орловского района и признано утратившим силу постановлением от 28.07.2017 N 487. Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении, Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 48 муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий правовой акт. Постановление от 22.01.2010 N 22 утратило силу в связи с несоответствием федеральному законодательству, регулирующему земельные отношения. В силу пункта 2 статьи 77, пункта 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, в том числе пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены; органы местного самоуправления не обладают полномочиями на установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения) закреплен принцип сохранения целевого использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Деление сельскохозяйственных угодий (на пашни, сенокосы, пастбища и другие), наряду с прочими целями, также направлено на регулирование соотношения объема животноводства, растениеводства в Российской Федерации и ее субъектах, поэтому переданные обществу в аренду земельные участки пастбищ с кадастровыми номерами 61:29:0600007:1345, 61:29:0600007:1346, должны использоваться для выпаса и кормления скота. Оспариваемым постановлением не могут быть затронуты законные интересы общества в сфере экономической деятельности, поскольку, как следует из пояснений самого заявителя, дополнительные соглашения о внесении изменений в договоры аренды спорных участков не заключались, арендные платежи осуществлялись по ставке, определенной для пастбищ. Довод общества о злоупотреблении правом со стороны органа местного самоуправления судом проверен и отклонен.

Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции согласился, а также отметил, что поскольку администрация района неправомерно, в нарушение статей 8, 11 Земельного кодекса, статьи 15 Закона N 131-ФЗ, перевела в пашню пастбища, находящиеся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, основания для признания незаконным постановления от 28.07.2017 N 487 отсутствуют. Отсутствие доказательств того, что использование земельного участка привело к захламлению, зарастанию сорняками, деревьями, нанесло ущерб плодородию почвы, а также необходимость соблюдения севооборота, обоснованность отмены постановления администрации района от 28.07.2017 N 487, принятого в соответствии с нормами действующего законодательства, не подтверждают. Кроме того, законодательство не допускает перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой вид таких угодий по усмотрению лица, использующего земельный участок. Апелляционным судом не принят довод общества о том, что земельные участки предоставлены для сельскохозяйственного использования, а не только для выпаса скота. Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объекты недвижимости, видом разрешенного использования участков с кадастровыми номерами 61:29:0600007:1345, 61:29:0600007:1346 является "выпас скота", размер годовой арендной платы за участки определен как за пастбища.

В кассационной жалобе общество просит решение от 12.02.2018 и апелляционное постановление от 16.05.2018 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Податель жалобы указывает, что предшествующая принесению протеста на постановление администрации района от 22.01.2010 N 22 проверка соблюдения земельного законодательства была проведена в отношении администрации района, а не общества, как на это указал суд апелляционной инстанции. Суды не выяснили, почему прокурором выявлено только постановление администрации района от 22.01.2010 N 22, не учли, что данный факт говорит о злоупотреблении правом со стороны органов местного самоуправления, которое проявилось в выборочной отмене правовых актов (постановление от 30.03.2018 N 215 об отмене еще 35 постановлений о переводе пастбищ в пашню издано администрацией района уже после принятия судом решения). В апелляционном постановлении содержатся взаимоисключающие выводы относительно обоснованности (необоснованности) апелляционной жалобы. Формулировка опубликованного в районной газете "Степные зори" сообщения комитета являлась препятствием для последующей конкретизации в договорах аренды в отношении каждого из участков вида разрешенного использования. Постановление администрации района от 28.07.2017 N 487 не содержит ссылок на основания его вынесения, на доказательства несоответствия закону ранее изданного постановления (от 22.01.2010 N 22), не разрешает вопросы дальнейшего использования земельных участков, изменения земельно-учетных данных. Вопреки приведенным в обжалуемых судебных актах нормам права об изменении вида разрешенного использования и категории земельных участков, в оспариваемом постановлении говорится о видах сельскохозяйственных угодий, которые определяет ГОСТ 26640-85 "Земли. Термины и определения". Выводы суда о том, что постановление администрации района от 22.01.2010 N 22 содержит коррупциогенный фактор и принято за пределами компетенции органа местного самоуправления, постановлены без учета обстоятельств введения в действие пункта "д" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96) постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2015 N 732, то есть после даты принятия спорного постановления.

Администрацией района и комитетом представлены письменные отзывы с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы, в судебном заседании их представители также просили жалобу общества отклонить.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на жалобу, выслушав в открытом судебном заседании представителей заинтересованного лица и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 15.09.2009 комитет (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор N 32 аренды находящегося в государственной собственности земельного участка, по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (фонд перераспределения) общей площадью 61,5022 га (в том числе пастбищ - 59,4 га, лесополос - 2,1022 га) с кадастровым номером 61:29:0600007:1345, находящийся по адресу (имеющий адресные ориентиры): Ростовская область, Орловский район, примерно в 1,6 км по направлению на юг от ориентира п. Орловский, для сельскохозяйственного использования (выпаса скота). Срок аренды участка установлен с 15.09.2009 по 15.09.2024. Годовой размер арендной платы за участок определен на основании отчета независимого оценщика от 30.06.2009 N 201/09, с учетом входящих в состав участка сельскохозяйственных угодий (пастбища, лесополосы). Земельный участок передан арендатору по акту передачи 15.09.2009, арендный договор зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (т. 2, л. д. 94 - 99).

02.10.2009 комитет (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор N 11 аренды находящегося в государственной собственности земельного участка, по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 38,1 га с кадастровым номером 61:29:0600007:1346, расположенный по адресу (имеющий адресные ориентиры): Ростовская область, Орловский район, примерно в 1,0 км по направлению на юг от ориентира п. Орловский, для использования в целях выпаса скота. Срок аренды участка установлен с 02.10.2009 по 02.10.2024. Годовой размер арендной платы за участок определен на основании отчета независимого оценщика от 30.06.2009 N 200/09, с учетом входящих в состав участка сельскохозяйственных угодий (пастбища). Земельный участок передан арендатору по акту передачи 02.10.2009, арендный договор зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (т. 2, л. д. 88 - 93).

Согласно представленным в материалы дела сведениям из ЕГРН земельные участки с кадастровыми номерами 61:29:0600007:1345 и 61:29:0600007:1346 учтены в государственном кадастре недвижимости 04.06.2009, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеют вид разрешенного использования - "для выпаса скота", обременены арендой в пользу общества (т. 2, л. д. 118 - 120, 121 - 123).

22.01.2010 глава Орловского района, ссылаясь на заявление главы Орловского сельского поселения, акт обследования пастбищ и статью 52 Земельного кодекса, принял постановление N 22, которым перевел в пашню 61,5022 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1345) и 38,1 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1346), находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, переданных в аренду обществу (т. 1, л. д. 14).

Прокурором Орловского района Ростовской области 18.07.2017 принесен протест на постановление от 22.01.2010 N 22, как не соответствующее действующему федеральному законодательству, и принятое в отсутствие у администрации района соответствующих полномочий в отношении находящихся в государственной собственности земель (т. 1, л. д. 16 - 19).

Руководствуясь статьей 11 Земельного кодекса, статьей 6 Областного закона от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" и требованиями прокурора, администрация района постановлением от 28.07.2017 N 487 признала утратившим силу ранее изданное постановление от 22.01.2010 N 22 (т. 1, л. д. 15).

Полагая, что постановление от 28.07.2017 N 487 не соответствует законодательству (не имеет надлежащего нормативного обоснования) и нарушает его права, законные интересы в сфере экономической деятельности (арендатор самостоятельно определяет порядок использования земли), общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Разрешая возникший спор, судебные инстанции правомерно исходили из того, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми ненормативным правовым актом, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данные ненормативный правовой акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании незаконными ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 7 Закона о местном самоуправлении установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1); по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (часть 2); муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (субъекта Российской Федерации).

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04 сформулирована правовая позиция о том, что предусмотренные статьей 48 Закона N 131-ФЗ полномочия органов (должностных лиц) местного самоуправления, принявших (издавших) муниципальный правовой акт, по отмене или приостановлению его действия, основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 26.05.2011 N 739-О-О разъяснил, что положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, и не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер.

Вопросы местного значения муниципального района регламентированы в статье 15 Закона N 131-ФЗ, права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов - в статье 15.1 Закона N 131-ФЗ.

Следует из части 1 статьи 18 Закона о местном самоуправлении, что перечень вопросов местного значения муниципального района не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон N 131-ФЗ.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с Законом о местном самоуправлении к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ).

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий (пункт 2 части 6 статьи 19 Закона N 131-ФЗ).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции установили, что постановление от 22.01.2010 N 22 издано администрацией района в отношении находящихся в государственной собственности земельных участков с кадастровыми номерами 61:29:0600007:1345 и 61:29:0600007:1346 неправомерно, вследствие чего признание данного правового акта утратившим силу постановлением от 28.07.2017 N 487 ни требования действующего законодательства, ни права общества как арендатора названных участков, не нарушает.

Ссылка подателя жалобы на допущенные апелляционным судом при изготовлении полного текста постановления неточности (относительно обоснованности апелляционной жалобы, проверки прокуратурой района соблюдения земельного законодательства обществом) обоснована, однако никак не влияет на существо вынесенного названным судом акта, с учетом его действительного содержания, и имеющихся в материалах дела документов.

Доводы жалобы, обусловленные принесением прокурором протеста только на постановление администрации района от 22.01.2010 N 22, выборочной отменой органом местного самоуправления правовых актов, несогласием с отдельными условиями договоров аренды спорных земельных участков от 15.09.2009, от 02.10.2009, несостоятельны, поскольку заявлены без учета предмета и оснований заявленных обществом требований, определяющих характер спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, круг обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела.

Указывая в жалобе на отсутствие в постановлении от 28.07.2017 N 487 ссылок на основания его вынесения, на доказательства несоответствия закону ранее изданного постановления (от 22.01.2010 N 22), не разрешение вопросов дальнейшего использования земельных участков, изменения земельно-учетных данных, общество игнорирует не только приведенные в постановлении N 487 ссылки на нормы права и протест прокурора, но и отсутствие какого бы то ни было правового обоснования в первоначально изданном постановлении N 22, поименованная в котором статья 52 Земельного кодекса, никакого отношения к изменению вида сельскохозяйственных угодий не имеет.

Необходимость разрешения в оспариваемом постановлении вопросов использования спорных участков и изменения земельно-учетных данных заявитель также не мотивировал, изменение на основании постановления от 22.01.2010 N 22 содержащихся в государственных информационных ресурсах сведений, договоров аренды земельных участков от 15.09.2009, от 02.10.2009, материалами дела не подтверждено.

Возражения подателя жалобы против выводов суда о том, что постановление от 22.01.2010 N 22 содержит коррупциогенный фактор и принято за пределами компетенции администрации района, постановленных без учета обстоятельств введения в действие пункта "д" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2015 N 732, то есть после даты принятия спорного постановления, окружным судом не принимаются. Наличие у органа местного самоуправления полномочий на принятие постановления N 22 не следует ни из его содержания, ни из доводов и доказательств, заявленных и подтвержденных при рассмотрении настоящего спора участвующими в нем лицами.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 12.02.2018 и апелляционного постановления от 16.05.2018 по доводам жалобы не имеется. Судебные инстанции с достаточной полнотой установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили к ним нормы права, основанные на исследованных судами доказательствах выводы, переоценке окружным судом кассационной инстанции не подлежат (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса). На наличие в деле не исследованных судами доказательств в жалобе не указано

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (статьями 288 Кодекса), не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на общество по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.02.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2018 по делу N А53-31882/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

Я.Е. Волков А.И. Мещерин