Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июля 2017 г. N Ф08-3856/17 по делу N А32-27781/2016

г. Краснодар

06 июля 2017 г.

Дело N А32-27781/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района, заинтересованного лица - федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.01.2017 (судья Назыков А.Л.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р.) по делу N А32-27781/2016, установил следующее.

Администрация Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к федеральному государственному бюджетному учреждению "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю (далее - кадастровая палата) о признании незаконным решения кадастровой палаты об отказе в снятии приостановления от 18.07.2016 N 2343/5/16-256199 и возложении на данное лицо обязанности осуществить государственный учет изменения сооружения (автодорога), кадастровый номер 23:25:0000000:1219, расположенного по адресу: Краснодарский край, Приморско-Ахтарский район, г. Приморско-Ахтарск, ул. Донская, в соответствии с техническим планом.

Решением от 15.01.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.03.2017, заявление удовлетворено, решение кадастровой палаты от 18.07.2016 N 2343/5/16-256199 признано незаконным. На данное лицо возложена обязанность по осуществлению государственного учета изменения сооружения с кадастровым номером 23:25:0000000:1219, которым является автодорога, расположенная по адресу: Краснодарский край, Приморско-Ахтарский район, г. Приморско-Ахтарск, ул. Донская, в соответствии с техническим планом. Суды исходили из того, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает права заявителя, который не имеет иной возможности поставить на государственный кадастровый учет изменения в отношении сооружения (автодорога). Автомобильная дорога принадлежит Приморско-Ахтарскому городскому поселению Приморско-Ахтарского района в силу Закона Краснодарского края от 13.11.2006 N 1113-КЗ "О разграничении имущества, находящегося в собственности муниципального образования Приморско-Ахтарский район, между вновь образованными городским, сельскими поселениями и муниципальным образованием Приморско-Ахтарский район", в состав которого они входят (далее - Закон N 1113-КЗ). Сведения о сооружении внесены в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) на основании акта приема-передачи от 08.12.2006 б/н и учтены, как ранее учтенные (в настоящее время назначение сооружения отсутствует). В целях обеспечения кадастрового учета объектов недвижимости, на которые по каким-либо причинам отсутствует разрешительная и техническая документация, технический план может быть подготовлен на основании декларации об объекте, составленной и заверенной в установленном порядке. В соответствии с письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2014 N Д23и-2270 "О рассмотрении обращения", в случае, когда иные, предусмотренные частью 8 статьи 41 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ) документы отсутствуют в силу их утраты или уничтожения, - технический план здания (сооружения) возможно подготовить на основании декларации об объекте недвижимости. Отсутствие в ГКН сведений об отнесении сооружения к автодороге препятствует администрации полноценно осуществлять обслуживание данного муниципального имущества и его учет в своей деятельности. Ссылка кадастровой палаты на то, что спорный объект не относится к объектам недвижимости и, соответственно, объектам, подлежащим кадастровому учету (покрытие из щебня и других твердых материалов не обладает самостоятельными полезными свойствами, улучшая полезные свойства земельного участка), не принята апелляционным судом. Дорога существует в грунтовом исполнении с 1994 года. С учетом особенностей организации (изготовления) и эксплуатации грунтовых дорог, покрытие из щебня и других твердых материалов, в процессе эксплуатации, который на момент обращения к регистратору составил более 20 лет, приобретает прочную связь с землей и самостоятельные полезные свойства, обеспечивая возможность безаварийного и соответствующего требованиям безопасности проезда по соответствующей территории (улица Донская). Грунтовая дорога относится к объектам, подлежащим кадастровому учету, поскольку не может быть перемещена без несоразмерного ущерба ее назначению. Отказ кадастровой палаты в кадастровом учете автодороги исключает возможность содержания данного объекта администрацией и препятствует обеспечению нужд населения Приморско-Ахтарского городского поселения в безопасном дорожном движении и транспортном обслуживании населения.

В кассационной жалобе кадастровая палата просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что изменение протяженности грунтовой автодороги как линейного объекта могло возникнуть только в результате ее реконструкции. Данный объект не является недвижимым имуществом. Для признания недвижимого имущества в качестве объекта гражданских прав необходимо подтверждение того, что оно создано именно как недвижимость в установленном законом и иными правовыми актами порядке с получением необходимой разрешительной документации, соблюдением градостроительных норм и правил. Исходя из комплексного анализа норм действующего законодательства, установление характеристик объекта, позволяющих отнести его к объекту недвижимости, может быть осуществлено исходя из имеющихся документов (в числе которых разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию), фактической связи с землей и руководствуясь положениями федеральных законов. Покрытие (замощение) из бетона, асфальта, щебня и других твердых материалов обеспечивает чистую, ровную и твердую поверхность, но не обладает самостоятельными полезными свойствами, лишь улучшает полезные свойства земельного участка, на котором оно находится. Покрытие, улучшающее свойства земельного участка, обычно используется совместно со зданиями, строениями или сооружениями, дополняет их полезные свойства при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности собственника зданий и сооружений. При этом твердое покрытие имеет вспомогательное, а не основное значение по отношению к остальному недвижимому имуществу, входящему в такой имущественный комплекс.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили. Участвующие в деле лица явку процессуальных представителей в арбитражный суд округа не обеспечили, извещены в порядке статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебное разбирательство проведено в соответствии со статьей 284 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и апелляционное постановление надлежит отменить с принятием по делу нового судебного акта.

Как видно из материалов дела и установлено судами, по акту приема-передачи от 08.12.2006 из собственности муниципального образования Приморско-Ахтарский район в собственность Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района на основании Закона N 1113-КЗ в составе иного муниципального имущества передана грунтовая автодорога (0,28 км), расположенная в г. Приморско-Ахтарске, по ул. Донской (л. д. 28 - 30).

Государственный кадастровый учет грунтовой автодороги протяженностью 280 м как сооружения произведен 30.07.2014 под кадастровым номером 23:25:0000000:1219. При этом год ввода в эксплуатацию, назначение и иные характеристики объекта не определялись - кадастровая выписка от 11.02.2015 N 2343/12/15-147603 (л. д. 33).

Администрация составила декларацию об объекте недвижимости от 27.02.2015, в которой указала в качестве объекта (сооружения) - автодорогу, ее протяженность - 284 м, правообладателя - Приморско-Ахтарское городское поселение, правоустанавливающий документ - акт приема-передачи от 08.12.2006 (л. д. 20 - 23).

По заданию администрации в целях государственного кадастрового учета изменений объекта учета кадастровый инженер муниципального унитарного предприятия "Приморско-Ахтарский информационный консультационный центр" изготовил технический план сооружения от 13.03.2015. Источниками исходных данных при подготовке технического плана послужили акт приема-передачи от 08.12.2006, кадастровая выписка от 11.02.2015 N 2343/12/15-147603, декларация об объекте недвижимости от 27.02.2015 и кадастровые планы территории от 18.02.2015 N 2343/12/15-178231, 2343/12/15-178215, 2343/12/15-178797. В заключении кадастрового инженера отмечено, что автодорога поставлена на кадастровый учет на основании акта приема-передачи от 08.12.2006 как ранее учтенный объект, общая протяженность автодороги согласно фактическим геодезическим обмерам составила 284 кв. м, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и изготовленный до 01.01.2013 технический паспорт объекта отсутствуют (л. д. 10 - 19).

Архивный отдел и отдел по архитектуре и градостроительству администрации в письмах от 28.08.2015 N 848 и 26.08.2015 N 297-СЛ подтвердили отсутствие разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию автодороги, а государственное унитарное предприятие Краснодарского края "Крайтехинвентаризация" в лице филиала по Приморско-Ахтарскому району в письме от 28.08.2015 N 9154 - отсутствие сведений о грунтовой автодороге как объекте недвижимости (л. д. 25, 26, 27).

7 июля 2016 года администрация обратилась в кадастровую палату с заявлением N 23-0-1-94/3101/2016-715 о кадастровом учете изменений автодороги (сведений о ее протяженности).

В заключении отдела по архитектуре и градостроительству администрации от 14.06.2016 N 08/127, в котором приведена историческая справка о существовании улицы Донской в городе Приморско-Ахтарске в грунтовом исполнении с 1994 года, констатировано отсутствие разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию дороги, приведены данные генеральных планов муниципального образования 2012, 2013 и 2016 годов о протяженности улицы Донской в городе Приморско-Ахтарске (284 м), указано на ошибочность сведений в акте приема-передачи от 08.12.2006 о протяженности 280 м (л. д. 24).

Решением от 18.07.2016 N 2343/5/16-256199 кадастровая палата на основании пункта 5 части 2 статьи 26 Закона N 221-ФЗ приостановила осуществление государственного кадастрового учета изменений автодороги, указав на то, что представленный технический план сооружения составлен на основании декларации об объекте недвижимости - сооружении, которая составлена не на основании проектной документации, разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию. Для строительства линейных объектов необходимо соответствующее разрешение, а после завершения строительства - разрешение на ввод в эксплуатацию. Технический план должен быть подготовлен кадастровым инженером на основании указанных документов (л. д. 8, 9).

Полагая, что решение органа кадастрового учета не соответствует законодательству Российской Федерации и нарушает права муниципального образования Приморско-Ахтарское городское поселение Приморско-Ахтарского района, администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса, для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Законом 221-ФЗ (в редакции, действовавшей в момент осуществления кадастрового учета грунтовой автодороги) ГКН определяется как систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе, внесением в него сведений о недвижимом имуществе подтверждается существование последнего, а осуществление кадастровой деятельности возможно только в отношении недвижимого имущества (статья 1). Протяженность как одна из основных характеристик сооружения отнесена к дополнительным сведениям об объекте недвижимости (подпункт 25 пункта 2 статьи 7). Для кадастрового учета изменений сооружения необходимы его технический план или копия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, копия правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа (подпункты 3, 6 пункта 1 статьи 22). Орган кадастрового учета должен принять решение об отказе в осуществлении кадастрового учета имущества, которое не является объектом недвижимости (подпункт 1 пункта 2 статьи 27). Изменяемые сведения о сооружении указываются в техническом плане на основании разрешения на ввод в эксплуатацию, проектной документации или изготовленного до 01.01.2013 технического паспорта (пункт 8 статьи 41). Осуществленный в установленном порядке до дня вступления в силу названного Закона технический учет объектов недвижимости признается юридически действительным, и такие объекты считаются ранее учтенными объектами недвижимости, сведения о которых включаются в ГКН в установленном порядке. В отсутствие сведений о ранее учтенном объекте недвижимости в составе учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации такие сведения включаются в ГКН на основании правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа (пункты 1, 3, 7 статьи 45).

Утвержденным приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42 Порядком ведения ГКН при выполнении кадастровых процедур предусматривалось принятие решения, в том числе о внесении сведений о ранее учтенных объектах недвижимости (пункт 18) или об отказе в осуществлении кадастрового учета (пункт 19). Решение о внесении сведений о ранее учтенном сооружении подлежало принятию на основании сведений об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации, а также документов, подтверждающих ранее осуществленный государственный учет объекта недвижимости или государственную регистрацию права собственности на него (пункт 20). Органу кадастрового учета вменялось в обязанность принятие решения об отказе во внесении сведений о ранее учтенных объектах недвижимости при несоответствии представленных документов вышеприведенным требованиям Закона или отсутствии в представленных (поступивших) документах сведений, позволяющих отнести такой объект недвижимости к ранее учтенному (пункт 34).

Статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) к недвижимым вещам отнесены земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом.

Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (подпункт 23 пункта 2 статьи 2).

Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) автомобильная дорога определена как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (пункт 1 статьи 3).

Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и данным Федеральным законом, на основании проектной документации, с предварительным получением разрешения на строительство, реконструкцию и последующим вводом в эксплуатацию (пункт 5 статьи 10, статья 16).

Вещь является недвижимой либо в силу своих природных свойств, либо в силу прямого указания закона. Стабильность гражданского оборота обеспечивается законодательно установленной необходимостью государственной регистрации прав только на недвижимые вещи. Объекты, которые хотя прочно связаны с землей, но не имеют самостоятельного функционального назначения, не признаются недвижимостью, а рассматриваются в качестве улучшения того земельного участка, на котором они находятся, представляют собой его неотъемлемую составную часть а потому следуют его юридической судьбе. Замощение из щебня или гравия и других твердых материалов, используемое для покрытия автомобильной дороги, обеспечивает чистую, ровную и твердую поверхность, но не обладает самостоятельными полезными свойствами, а лишь улучшает полезные свойства земельного участка, на котором оно находится. Такое покрытие не имеет конструктивных элементов, которые могут быть разрушены при перемещении объекта. Дорожные покрытия из гравия и щебня устраиваются путем россыпи данных материалов непосредственно на земляное полотно, что исключает прочную связь с землей, при их переносе не теряют качеств, необходимых для дальнейшего использования. Такие объекты не являются сооружениями и не подлежат государственному кадастровому учету. Аналогичная правовая позиция нашла отражение в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что рассматриваемая грунтовая автодорога (протяженностью 284 м) возводилась как сооружение на основании проектной документации и разрешения на строительство, а также вводилась в эксплуатацию. Администрация не представила в кадастровую палату проектную документацию, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или изготовленный до 01.01.2013 года технический паспорт грунтовой автодороги, правоустанавливающие (правоудостоверяющие) документы. Названный объект не мог быть признан ранее учтенным объектом недвижимости и не подлежал кадастровому учету.

Пояснения относительно свойств и характеристик спорного участка автодороги (бетонное покрытие, асфальт, грунтовое покрытие и т. д.), иные доказательства о том, что данный объект является объектом капитального характера, материалы дела не содержат. Доказательства, свидетельствующие о соответствии спорного строения критериям автомобильных дорог (пункт 1 статьи 3 Закона N 257-ФЗ) не представлены.

На основании изложенного, коллегия арбитражного суда округа считает, что у органа кадастрового учета отсутствовали законные основания как для внесения сведений об автодороге в ГКН как о ранее учтенном объекте недвижимости, так и для кадастрового учета изменений ее характеристик. Независимо от содержащихся в ГКН сведений о протяженности автодороги (грунтовой автодороги) и соответствия таких сведений действительности оспариваемым решением кадастровой палаты не нарушено какое-либо право или законный интерес муниципального образования или представляющей его администрации.

Аналогичная позиция отражена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.05.2017 N 308-КГ17-4666, постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.04.2017 по делу N А32-29650/2016, от 02.03.2017 по делу N А32-22208/2016 по аналогичным спорам между теми же лицами.

В силу пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку суды двух инстанций установили фактические обстоятельства, имеющие значение для данного дела, однако неправильно применили нормы материального права, суд округа считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, отменить обжалуемые решение и постановление и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления администрации.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.01.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017 по делу А32-27781/2016 отменить. Принять по делу новый судебный акт. В удовлетворении заявления отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин