Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 октября 2017 г. N Ф08-7864/17 по делу N А53-23118/2016

г. Краснодар

30 октября 2017 г.

Дело N А53-23118/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 октября 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шевляковой И.Н., участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области, от заявителей: Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304) - Куницыной М.В, (доверенность от 27.09.2017), муниципального казённого предприятия города Ростова-на-Дону "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" (ИНН 6163077988, ОГРН 1066163012156) - Медведевой Т.Н. (доверенность от 14.08.2017), Департамента архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380) - Заремба К.А. (доверенность от 26.12.2016), общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Турботрон" (ИНН 6163084960, ОГРН 1076163006347) - Золотухина А.И. (доверенность от 14.042017), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172) - Ратниковой О.С. (доверенность от 14.02.2017), от третьего лица - администрация города Ростова-на-Дону - Янина В.В. (доверенность от 14.11.2016), в отсутствие третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Ростовстрой", Савчук И.В., Департамента координации строительства и перспективного развития г. Ростова-на-Дону, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.05.2017 (судья Пименов С.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2017 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А53-23118/2016 установил следующее.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО), муниципальное казенное предприятие города Ростова-на-Дону "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" (далее - предприятие), Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - ДАиГ), ООО "Торговый дом "Турботрон"" (далее - общество) обратились в арбитражный суд с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) о признании недействительным решения от 06.03.2017 (уточненные требования). Суд первой инстанции объединил заявления в одно производство.

Решением от 12.05.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.07.201, решение управления признано недействительным в части признания ДИЗО, предприятия ДАиГ и общества нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит отменить судебные акты, ссылаясь на то, что Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает особый порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, который не был соблюден при передаче земельного участка предприятию; предприятие, по сути, выполняло роль посредника, функции застройщика фактически перешли к обществу; предприятие выбрало агента без применения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ); антимонопольный орган не согласен с выводом судов о недоказанности наличия согласованных действий.

В отзывах администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация) и общество просят судебные акты оставить без изменения.

В судебном заседании представители антимонопольного органа, администрации и общества повторили доводы, изложенные в жалобе и отзывах, представители ДИЗО, ДАиГ и предприятия просили в удовлетворении жалобы отказать.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, постановлением администрации от 05.12.2013 N 1342 приняты на безвозмездной основе из федеральной собственности в собственность муниципального образования "Город Ростов-на-Дону": земельный участок с кадастровым номером 61:44:0031440:3 площадью 56114 кв. м и объекты недвижимого имущества по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 26-я линия, 35б; земельный участок с кадастровым номером 61:44:0010902:57 площадью 29391 кв. м и объекты недвижимого имущества по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр-т М.Нагибина, 31; земельный участок и объекты недвижимого имущества по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 26-я линия, 35б, земельный участок и объекты недвижимого имущества по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр-кт М.Нагибина, 31, переданы предприятию на праве оперативного управления.

Распоряжением ДИЗО от 20.12.2013 N 2838 объекты недвижимости закреплены за предприятием на праве оперативного управления. Распоряжением ДИЗО от 04.06.2014 N 1190 земельный участок с кадастровым номером 61:44:0031440:3 площадью 56114 кв. м, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 26-я линия, 35б, предоставлен предприятию на праве постоянного (бессрочного) пользования для эксплуатации военного городка. В пункте 4 распоряжения предприятию поручено после приведения назначения объектов недвижимого имущества, расположенных на земельном участке, в соответствие с уставной деятельностью предприятия, изменить вид разрешенного использования участка в сведениях государственного кадастра недвижимости.

Предприятие обратилось в администрацию с письмами об изменения вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с уставной деятельностью предприятия. Распоряжением ДИЗО от 27.06.2014 N 64 вид разрешенного использования земельного участка изменен на "многоквартирные жилые дома, в том числе со встроенными и (или) встроенно-пристроенными объектами общественного назначения и (или) культурного, бытового обслуживания". Предприятием получено свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок с кадастровым номером 61:44:0031440:3.

Письмом от 30.06.2014 предприятие предложило строительным организациям рассмотреть возможность участия в реализации инвестиционных проектов путем заключения агентских договоров на охрану, подготовку строительных площадок, проектирование и строительство объектов жилищного, бытового и социально-культурного назначения на условиях выполнения работ за счет собственных средств с последующей компенсацией понесенных расходов.

Предприятие и общество (агент) заключили агентские договоры от 24.02.2014, 25.02.2014, 04.07.2014, 07.07.2014, 25.05.2015, 25.05.2015, 16.07.2015, согласно которым общество обязуется заключить договоры на выполнение проектно-изыскательских работ на земельном участке, проектных работ по демонтажу существующих зданий и строений.

Предприятие получило разрешения на строительство на спорном земельном участке многоквартирных жилых домов от 22.05.2015 и 16.07.2015.

Предприятие и общество заключили агентские договоры от 25.05.2015 и 16.07.2015, согласно которым общество обязуется заключить договоры генерального подряда на выполнение строительно-монтажных работ. Общество и ООО "Ростовстрой" заключили договоры подряда от 25.05.2015 и 16.07.2015.

На основании заявления Савчука И.В. о нецелевом использовании муниципальной земли управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением от 07.07.2016 управление признало ДИЗО, предприятие и ДАиГ нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции; производство по делу по признакам нарушения ДИЗО и ДАиГ части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции прекращено в связи с отсутствием нарушений антимонопольного законодательства.

Управлением вынесено определение от 10.10.2016 о пересмотре решения от 07.07.2016 по вновь открывшимся обстоятельствам.

Управление приняло решение 06.03.2017, которым признало ДИЗО, ДАиГ, общество и предприятие нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции; производство по делу по признакам нарушения ДИЗО и ДАиГ части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции прекращено в связи с отсутствием нарушений антимонопольного законодательства.

ДИЗО, ДАиГ, предприятия и общество, полагая решение управления от 06.03.2017 незаконным, обратились в арбитражный суд с заявлениями.

Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и соответствующего органа местного самоуправления, как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции, необходимо установить наличие соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Частью 1 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -Закон N 131-ФЗ) в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям части 1 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Согласно части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Суды установили, что предприятию передано 45 объектов недвижимости военного городка. ДИЗО в распоряжении от 20.12.2013 поручило предприятию после приведения назначения объектов недвижимого имущества, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0031440:3, в соответствии с уставной деятельностью предприятия, изменить вид разрешенного использования земельного участка в сведениях государственного кадастра недвижимости, поскольку цель предоставления земельного участка (эксплуатация военного городка) не относится к вопросам местного значения муниципального образования и уставной деятельности предприятия. Суды пришли к выводу, что ДИЗО определило условия, при наступлении которых предприятию следовало принять меры по изменению разрешенного использования земельного участка, при этом основания рассматривать названный пункт как императивное предписание предприятию принять меры по изменению разрешенного использования земельного участка суды не усмотрели.

Согласно Правилам землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону земельный участок с кадастровым номером 61:44:0031440:3, находящийся по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 26-я линия, 35б, расположен в зоне многофункциональной общественно-жилой застройки, в связи с чем, к основным видам разрешенного использования земельных участков относится и использование под многоквартирные дома. С учетом указанных правил ДИЗО приняло распоряжение от 27.06.2014 N 64 об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу, что действия ДИЗО и предприятия по передаче, принятию и установлению вида разрешенного использования земельного участка производились в пределах предоставленных ДИЗО полномочий; доказательства несоответствия этих действий положениям действующего законодательства отсутствуют.

Суды установили отсутствие оснований для отказа в выдаче предприятию разрешения на строительство, указав на представление им полного пакета документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Земельный участок передан в постоянное (бессрочное) пользование предприятию до того, как было начато строительство. Застройщиком на земельном участке согласно выданным разрешениям на строительство являлось непосредственно предприятие; доказательства передачи обществу земельного участка не представлены; земельный участок в период действия выданных предприятию разрешений на строительство не выбывал из владения и пользования предприятия и состава муниципальной собственности; общество и ООО "Ростовстрой" полномочиями застройщика на осуществление строительства на земельном участке не наделялись, права на созданное имущество не приобретали.

Пунктом 1 статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, применимой к спорному периоду) установлено, что лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Согласно пункту 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции на 01.03.2015) в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Суды установили, что на земельном участке в соответствии выданными разрешениями на строительство возведено три объекта незавершенного строительства, в отношении которых зарегистрировано право муниципальной собственности муниципального образования "Город Ростов-на-Дону". Запрет на возведение объектов недвижимого имущества (в том числе, и жилого назначения) для решения вопросов местного значения, на земельном участке, находящемся на праве постоянного (бессрочного) пользования у муниципального казенного предприятия с последующей передачей объектов в собственность муниципального образования Земельный кодекс Российской Федерации не содержит.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что управление не доказало наличие соглашения либо согласованных действий ДИЗО, ДАиГ, предприятия и общества, запрещенных статьей 16 Закона о защите конкуренции, которые привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Довод управления о том, что предприятие выбрало агента без применения процедур, предусмотренных Законом N 223-ФЗ, не является основанием для отмены судебных актов, принимая во внимание, что нарушение Закона N 223-ФЗ управление предприятию в оспариваемом решении не вменяло.

Основания для изменения или отмены судебных актов по доводам, изложенным в кассационной жалобе, не установлены

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.05.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2017 по делу N А53-23118/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Калашникова

Судьи

Е.В. Андреева И.М. Денека