Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 декабря 2017 г. N Ф08-8188/17 по делу N А25-2672/2016

г. Краснодар

06 декабря 2017 г.

Дело N А25-2672/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2017 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 декабря 2017 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Мазуровой Н.С., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Трифоновой А.С., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Сосна" (ИНН 0917018930, ОГРН 1110917002206) - Багирова Р.М., Булахова Р.В., Моховой Е.Н. (доверенность от 06.09.2016), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска (ИНН 0917027740, ОГРН 1150917001487) - Айбазовой Р.С. (доверенность от 16.01.2017), в отсутствие третьих лиц: мэрии муниципального образования города Черкесска (ИНН 0901020490, ОГРН 1020900511279), Думы муниципального образования города Черкесска (ИНН 0901039444, ОГРН 1020900512247), Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 0917018640, ОГРН 1110917001832), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29.05.2017 (судья Салпагаров К.Х.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2017 (судьи Сулейманов З.М., Марченко О.В., Казакова Г.В.) по делу N А25-2672/2016, установил следующее.

ООО "Сосна" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к управлению архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска (далее - управление), в котором просило:

- признать незаконным бездействие управления, выразившееся в невыдаче обществу разрешения на строительство объекта капитального строительства;

- признать незаконными действия управления, выразившиеся в отказе в выдаче обществу разрешения на строительство объекта капитального строительства;

- обязать управление выдать обществу разрешение на строительство объекта капитального строительства - "Центр общения и досуговых занятий детей и подростков".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены мэрия муниципального образования города Черкесска, Дума муниципального образования города Черкесска и министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики.

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29.05.2017, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2017, требования общества удовлетворены. Признано незаконным, как несоответствующее "Административному регламенту по предоставлению управлением архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования г. Черкесска муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства", бездействие управления, выразившееся в невыдаче обществу разрешения на строительство объекта капитального строительства - "Центр общения и досуговых занятий детей и подростков по ул. Ленина, 326", расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, д. 326; признаны незаконными, как несоответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), действия управления, выразившиеся в отказе в выдаче обществу разрешения на строительство объекта капитального строительства - "Центр общения и досуговых занятий детей и подростков по ул. Ленина, 326"; на управление возложена обязанность выдать обществу разрешение на строительство спорного объекта капитального строительства. Судебные инстанции пришли к выводу о том, что общество при обращении в управление с заявлением о выдаче разрешения на строительство выполнило все требования, предусмотренные Градостроительным кодексом и административным регламентом по предоставлению управлением муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства", утвержденным постановлением мэрии от 20.01.2016 N 26 (далее - административный регламент). Отказ управления в выдаче разрешения на строительства, мотивированный необходимостью приведения разрешенного использования земельного участка в соответствие с представленной проектной документацией, не основано на законе, поскольку в кадастровом паспорте в качестве разрешенных видов использования земельного участка предусмотрено размещение как центров общения и досуговых занятий, так и залов для занятий детей и подростков. Согласно Правилам землепользования и застройки города Черкесска (далее - Правила землепользования и застройки) в качестве одного из основных видов разрешенного использования для зоны "ОД1" является размещение театров, концертных залов, кинотеатров, клубов (домов культуры), центров общения и досуговых занятий, залов для встреч, собраний, занятий детей и подростков, молодежи, взрослых многоцелевого и специализированного назначения" (подпункт 7 пункта 3 главы 11 раздела II приложения N 3 к решению Думы муниципального образования г. Черкесска от 25.03.2010 N 32). В письме управления от 15.12.2016 N 01-2781 не указано на отнесение земельного участка общества к иной территориальной зоне. Ссылку управления на решение Думы муниципального образования города Черкесска от 24.11.2016 N 95 судебные инстанции отклонили, поскольку в соответствии с требованиями статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации данный нормативный правовой акт не применяется к спорным правоотношениям. Довод управления о том, что земельный участок с кадастровым номером 09:04:0101305:26 находится в двух территориальных зонах, суды отклонили, сославшись на отсутствие соответствующих сведений в публичной кадастровой карте. При этом согласно выданному обществу градостроительному плану земельный участок общества находится в территориальной зоне "ОД1". В письмах управления от 24.11.2016 и от 15.12.2016 не содержится указания на расположение спорного земельного участка в двух территориальных зонах. Управление не доказало, что градостроительный план земельного участка от 12.11.2015 года N RU 09301000-0000000000000981 противоречит действующему законодательству.

В кассационной жалобе управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 29.05.2017 и постановление от 05.09.2017. Податель жалобы указывает, что одна часть земельного участка общества относится к территориальной зоне "ОД1", другая его часть - к территориальной зоне "Ж1". Данное обстоятельство исключает возможность выдачи обществу разрешения на строительство объекта капитального строительства. Суды не приняли во внимание, что градостроительный план земельного участка от 12.11.2015 N RU 09301000-0000000000000981 отменён постановлением управления от 30.12.2016 N 3372. Оспариваемые судебные акты приняты без учета норм Градостроительного кодекса и Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), а также действующих Правил землепользования и застройки и Генерального плана города Черкесска.

В отзыве общество указало на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Заседание суда округа проводилось с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики (статья 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

В судебном заседании представитель управления заявил ходатайство о приостановлении производства по делу до момента вступления в законную силу судебного акта по делу N А25-1026/2016. Представители общества указали, что предусмотренные Кодексом условия для приостановления производства по делу в данном случае отсутствуют.

Согласно статье 143 Кодекса арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.

Арбитражный суд округа, выслушав представителей управления и общества, полагает, что результаты разрешения спора о сносе самовольной постройки (дело N А25-1026/2016) не влияют на результат рассмотрения настоящего дела об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, поэтому в удовлетворении ходатайства следует отказать.

Представитель управления в судебном заседании поддержал доводы жалобы. Представители общества полагали, что судебные акты приняты в соответствии с установленными обстоятельствами и не противоречат нормам действующего законодательства.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и постановление следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела, общество является собственником земельного участка площадью 2410 кв. м, расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326 (кадастровый номер 09:04:0101305:26).

Общество 15.11.2016 обратилось в управление с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства - "Центр общения и досуговых занятий детей и подростков по ул. Ленина, 326", расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, д. 326. К заявлению прилагался необходимый пакет документов, в том числе выданный управлением градостроительный план земельного участка от 12.11.2015 (приложение N 2 к делу, л. д. 1 - 174).

В письме от 24.11.2016 N 01-2577 управление предложило обществу привести разрешенное использование земельного участка в соответствие с представленной проектной документацией (т. 1, л. д. 66, 67).

28 ноября 2016 года общество обратилось в управление с заявлением, в котором указало на истечение срока для принятия решения по заявлению от 15.11.2016 и отсутствие ответа, просило выдать соответствующее решение (т. 1, л. д. 99).

07 декабря 2016 года общество повторно обратилось с заявлением к руководителю управления, в котором просило выдать разрешение на строительство (т. 1, л. д. 100, 101).

В письме от 15.12.2016 N 01-2781 управление отказало обществу в выдаче разрешения на строительство, сославшись на несоответствие представленной документации решению Думы муниципального образования города Черкесска от 24.11.2016 N 95 (т. 1, л. д. 104, 105).

Общество, полагая, что отказ в выдаче разрешения на строительство не соответствует нормам Градостроительного кодекса и нарушает принадлежащие ему права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса (здесь и далее - в применимой к спорным правоотношениям редакции) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса закрепляет перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство.

Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Выводы судов о допущенном управлением бездействии, в результате которого нарушен предусмотренный частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса срок рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство, а также об отсутствии оснований для применения при оценке законности допущенного бездействия нормативов, утвержденных решением Думы муниципального образования города Черкесска от 24.11.2016 N 95, соответствуют представленным в дело доказательствам.

В то же время в силу положений части 4 статьи 200, части 2 и пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса названные обстоятельства сами по себе не могут служить достаточным основанием для удовлетворения требований общества и возложения на уполномоченный орган обязанности выдать разрешение на строительство спорного объекта.

При производстве по делу в суде первой инстанции управление указывало на нахождение земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, в двух территориальных зонах. В обоснование данного довода в материалы дела представлен фрагмент генерального плана города, на котором обозначено нахождение земельного участка в зонах "ОД1" и "Ж1" (т. 2, л. д. 11 - 17).

Решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010 N 32 утвержден Генеральный план муниципального образования города Черкесска, а также Правила землепользования и застройки города Черкесска. В материалы дела представлена схема градостроительного зонирования города Черкесска с обозначением территориальных зон, а также основной чертеж (приложение к Генеральному плану города Черкесска) (приложение N 3 к делу).

Согласно прилагаемому к заявлению общества градостроительному плану от 12.11.2015 N RU 09301000-0000000000000981 земельный участок с кадастровым номером 09:04:0101305:26 находится в территориальной зоне "ОД1" - зона общегородского центра (приложение N 2 к делу, л. д. 6).

Поскольку градостроительный план представляет собой документ, содержащий сведения о градостроительном регламенте земельного участка, при наличии в материалах дела информации о том, что в соответствии с действующими в спорный период документами градостроительного зонирования участок находился в двух территориальных зонах, судам следовало оценить представленный в материалы дела градостроительный план на предмет его соответствия правилам землепользования и застройки.

Градостроительный кодекс устанавливает, что в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется градостроительное зонирование (пункты 6, 7, 9 статьи 1).

Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью участков и используется в процессе их застройки, последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений, являются правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса).

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, создания условий для привлечения инвестиций, и включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса).

В силу частей 1 и 3 статьи 32 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 Градостроительного кодекса).

Сославшись на отсутствие описания местоположения границ территориальных зон в государственном кадастре недвижимости, отсутствие в нем сведений о нахождении участка в границах двух территориальных зон, суды не приняли во внимание приведенные положения Градостроительного кодекса, не мотивировали возможность неприменения при разрешении настоящего спора утвержденных в установленном порядке Правил землепользования и застройки и Генерального плана города Черкесска.

Тот факт, что земельный участок общества был сформирован до утверждения Правил землепользования и застройки, а также отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах территориальных зон, не может служить достаточным основанием для того, чтобы не применять и не принимать во внимание положения документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Ссылка суда первой инстанции на недостаточность информации в представленном управлением фрагменте генерального плана сделана без учета правовой позиции, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 N 308-КГ17-2697. Верховый Суд Российской Федерации указал, что в подобной ситуации по правилам частей 2 и 5 статьи 66 и статьи 87.1 Кодекса суд вправе истребовать документы от органов местного самоуправления в необходимом для выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, виде, а также привлечь специалиста для получения соответствующих разъяснений.

При таких обстоятельствах решение от 29.05.2017 и апелляционное постановление от 05.09.2017 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного судебные акты следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить указанные недостатки, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, установить и исследовать все существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку доводам управления о невозможности строительства планируемого обществом объекта в связи с фактическим нахождением участка в двух территориальных зонах, а также о несоответствии градостроительного плана участка документам территориального планирования и градостроительного зонирования, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 названного Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29.05.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2017 по делу N А25-2672/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

В удовлетворении ходатайства о приостановлении производства по делу отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.Е. Епифанов Н.С. Мазурова