Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 марта 2018 г. N Ф08-853/18 по делу N А22-1747/2016

г. Краснодар

07 марта 2018 г.

Дело N А22-1747/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 марта 2018 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Дорогиной Т.Н., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., при ведении протокола помощником судьи Шевляковой И.Н., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием системы видео-конференц-связи с Арбитражным судом Республики Калмыкия (судья Челянов Д.В.), от истца - Министерства здравоохранения Республики Калмыкия (ИНН 0816025842, ОГРН 1130816022028) - Лиджаева Ж.А. (доверенность от 23.11.2017), от ответчиков - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094) - Сангаджиевой О.М. (доверенность от 24.11.2017), Министерства финансов Республики Калмыкия (ИНН 0814026720 ОГРН 1020800769208) - Сохоровой Е.П. (доверенность от 10.01.2018), Улуевой Л.А. (доверенность от 10.01.2018), в отсутствие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, бюджетного учреждения Республики Калмыкия "Приютненская районная больница", бюджетного учреждения Республики Калмыкия "Малодербетовская районная больница", бюджетного учреждения Республики Калмыкия "Юстинская районная больница", бюджетного учреждения Республики Калмыкия "Сарпинская районная больница", бюджетного учреждения Республики Калмыкия "Яшалтинская районная больница", бюджетного учреждения Республики Калмыкия "Республиканский психоневрологический диспансер", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Министерства здравоохранения Республики Калмыкия и Министерства финансов Республики Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 (судья Джамбинова Л.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2017 (судьи Казакова Г.В., Егорченко И.Н., Марченко О.В.) по делу N А22-1747/2016, установил следующее.

Министерство здравоохранения Республики Калмыкия (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - Минфин России) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход бюджета Республики Калмыкия 4 254 474 рублей 24 копеек убытков (выпадающих доходов), возникших с января 2013 года по 18 сентября 2013 года и в 2015 году в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением суда от 25.07.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 31.10.2016, заявленные требования удовлетворены. Суды исходили из того, что положениями статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование льгот по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.02.2017 решение от 25.07.2016 и постановление апелляционного суда от 31.10.2016 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Отменяя судебные акты, суд кассационной инстанции указал на то, что судебные инстанции при разрешении спора не установили статус медицинских работников (являются ли они работниками федеральных учреждений, учреждений субъекта Российской Федерации или муниципальных учреждений). Суды также не исследовали вопрос о том, установлены ли льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, решениями представительных органов муниципального образования или Республики Калмыкия за счет средств этих бюджетов.

При новом рассмотрении дела определением суда от 15.05.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, бюджетные учреждения Республики Калмыкия - "Приютненская районная больница", "Малодербетовская районная больница", "Юстинская районная больница", "Сарпинская районная больница", "Яшалтинская районная больница", "Республиканская психоневрологический диспансер". Определением от 14.06.2017 суд привлек к участию в деле в качестве второго ответчика Министерство финансов Республики Калмыкия.

Решением суда от 16.08.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 04.12.2017, в удовлетворении исковых требований отказано на том основании, что возмещение спорных расходов относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации. Возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов министерству противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в силу пункта 3 Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377, данные расходные обязательства должны учитываться в межбюджетных отношениях между Министерством финансов Республики Калмыкия и Министерством финансов Российской Федерации. При этом отсутствие нормативного акта муниципального образования или Республики Калмыкия, устанавливающего льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, не освобождает Республику Калмыкия от несения указанных расходных обязательств.

В кассационной жалобе министерство просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить, полагая, что расходные обязательства по предоставлению льгот работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, являются обязательствами Российской Федерации и должны финансироваться за счет средств соответствующего бюджета.

В кассационной жалобе Министерство финансов Республики Калмыкия просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные министерством требования к Российской Федерации в лице Минфина России, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что Республика Калмыкия полномочия по финансированию расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, на себя не принимала; доказательства иного не представлены. Согласно федеральным законам о федеральном бюджете на 2005, 2006, 2007, 2008 - 2010, 2011 - 2013, 2014 - 2016 годы финансовая помощь Республике Калмыкия из федерального бюджета в части компенсации затрат по финансированию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам в период с 2005 по 2015 годы не оказывалась. Финансирование расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности" действовало в 2003, 2004 годы.

В отзывах на кассационные жалобы бюджетные учреждения Республики Калмыкии "Сарпинская больница", "Яшалтинская районная больница", "Республиканский психоневрологический диспансер" поддерживают доводы жалоб и просят рассмотреть дело в отсутствие представителей данных учреждений. Иные участвующие в деле лица отзывы не представили.

По общему правилу арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность судебных актов, считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, вступившими в законную силу судебными актами мировых судей судебного участка N 4 Элистинского судебного района Республики Калмыкия с министерства за счет бюджета Республики Калмыкия в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающих и работающих в сельской местности) взыскано 4 254 474 рубля 24 копейки в возмещение оплаты коммунальных услуг в связи с предоставлением льгот по их уплате за период с января 2013 года по 18 сентября 2013 года и в 2015 году. На основании исполнительных листов министерство в период с января 2013 по 18 сентября 2013 года и в 2015 году выплатило компенсацию льгот указанным в решениях гражданам на общую сумму 4 254 474 рубля 24 копейки, что подтверждается представленными в материалы дела копиями платежных поручений.

Полагая, что предоставление данных льгот предусмотрено федеральным законодательством и источником их финансирования является федеральный бюджет, министерство обратилось в суд с настоящим требованием.

В соответствии с частью 2 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1) (далее - Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством. Также статьей 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан предусмотрено, что меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть четвертая), организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти (часть пятая), муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (часть шестая).

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) в статью 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан внесены изменения, в соответствии с которыми часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу; статья 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан дополнена частями 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П) закрепленное в части 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им, в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) судам необходимо учитывать положения статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статью 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ не относит решение вопросов социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, к полномочиям субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в статье 26.3.1 названного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая).

Суды при разрешении спора установили, что работники медицинских учреждений, имеющие право на льготы, являлись работниками муниципальных учреждений и учреждений субъекта Российской Федерации.

Учитывая изложенное судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что финансовое обеспечение расходных обязательств по выплате денежных компенсаций, предусмотренных работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Республики Калмыкии.

Суды установили, что Республика Калмыкия как субъект Российской Федерации полномочия по финансированию расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, на себя не принимала.

В 2013 - 2015 годах в Республики Калмыкия отсутствовали действующие нормативные правовые акты, устанавливающие льготы для медицинских работников.

Сам по себе факт отсутствия в спорном периоде нормативного акта, определяющего порядок компенсации расходов по оплате коммунальных услуг, предоставляемых медицинским работникам, проживающим в сельской местности, не может служить основанием для финансирования указанных расходов за счет Российской Федерации.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований считать предъявленные расходы убытками, подлежащими возмещению за счет Российской Федерации, по смыслу статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителей кассационных жалоб основаны на неправильном толковании указанных норм материального права с учетом установленных по делу обстоятельств, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Нарушения норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов по делу, Арбитражным судом Северо-Кавказского округа не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2017 по делу N А22-1747/2016 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Дорогина

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных