Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 мая 2018 г. N Ф08-3567/18 по делу N А53-18483/2017

г. Краснодар

31 мая 2018 г.

Дело N А53-18483/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании от заявителя - администрации Синявского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (ИНН 6123013829, ОГРН 1056123007786) - Шпорт В.В. (доверенность от 10.01.2018), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", и заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.11.2017 (судья Бондарчук Е.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2018 (судьи Ильина М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А53-18483/2017, установил следующее.

Администрация Синявского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Межмуниципального отдела по городу Таганрогу, Неклиновскому району Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - управление) об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 15.03.2017 N 46/17.31/2017.

Решением суда от 29.11.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 20.02.2018, требования администрации удовлетворены, признано недействительным предписание управления от 15.03.2017 N 46/17.31/2017.

Судебные акты мотивированы тем, что требования оспариваемого предписания содержат общие формулировки, лишь констатирующие, что земельный участок должен использоваться собственником в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, нет конкретизации, отсутствует определенность. В резолютивной части предписания не указаны способы устранения нарушений, действий, которые должна совершить администрация с целью устранения выявленных нарушений, что является самостоятельным основанием для признания недействительным оспариваемого предписания. Кроме того, предписание выдано ненадлежащему для исполнения его требований субъекту.

Управление обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 29.11.2017 и постановление апелляционной инстанции от 20.02.2018, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы указал, что предписание от 15.03.2017 N 46/17.31/2017 выдано в строгом соответствии с нормами действующего законодательства, содержит законные требования по устранению нарушений, соблюдение которых обязательно для администрации в силу закона, а сами требования конкретизированы. Предписание содержит информацию о мероприятиях, которые должны быть проведены администрацией в целях устранения выявленного нарушения, следовательно, является исполнимым. Решения Неклиновского районного суда Ростовской области от 07.07.2017, которыми установлено наличие в действиях должностного лица администрации состава административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, имеют преюдициальное значение для разрешения дела, поскольку при их рассмотрении установлено, что соблюдение положений приведенного законодательства зависело от действий должностного лица администрации, постановления о назначении административного наказания вынесены в отношении надлежащего субъекта, а, следовательно, и выданное в ходе проверки предписание также выдано надлежащему для исполнения его требований субъекту.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Представитель администрации в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, в период с 13.03.2017 по 15.03.2017 управление провело проверку администрации по вопросу соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации, в ходе которой установило, что гражданские кладбища размещены на принадлежащих администрации на праве собственности земельных участках в Ростовской области, Неклиновском районе:

- х. Халыбо-Адабашев, 450 м на северо-восток от ул. Молодежной, 41 кадастровый номер 61:26:0600017:798, площадью 1200 кв. м;

- х. Халыбо-Адабашев, 210 м северо-восточнее хутора, кадастровый номер 61:26:0600017:774, площадью 2100 кв. м;

- х. Водино, 170 м южнее хутора кадастровый номер 61:26:0600017:775, площадью 3000 кв. м.

Категория земель и вид разрешенного использования указанных земельных участков - земли сельскохозяйственного назначения для размещения гражданского кладбища.

Фактически указанные земельные участки используются для эксплуатации гражданского кладбища, однако не изменена их категория - земли сельскохозяйственного назначения - на категорию - земли населенных пунктов, разрешенную под эксплуатацию гражданского кладбища, что является нарушением требований части 2 статьи 7, статей 40, 42, 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

Для устранения выявленных в ходе проверки нарушений, администрации выдано предписание от 15.03.2017 N 46/17.31/2017, которым предписано в срок до 06.07.2017 устранить нарушение земельного законодательства, выразившееся в использовании земельных участков с кадастровыми номерами 61:26:0600017:798, 61:26:0600017:774, 61:26:0600017:775 не в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные администрацией требования, суды правомерно руководствовались следующим.

Пунктами 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

При этом, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Суды учли, что согласно пункту 1 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации размещение военных и гражданских захоронений возможно на землях историко-культурного назначения или в соответствии с пунктом 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации на землях населенных пунктов в границах зон специального назначения.

Согласно пункту 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В рассматриваемом случае испрашиваемые земельные участки относятся к иным категориям, ввиду чего необходим их перевод в соответствующую категорию.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

Требования об исполнимости предписания заложены в статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Как установлено судебными инстанциями, оспариваемым предписанием на администрацию возложена обязанность устранить нарушения земельного законодательства, а именно прекратить использование земельных участков не в соответствии с присвоенной категорией. Срок исполнения данного предписания установлен до 06.07.2017.

Вместе с тем, суды учли, что требование оспариваемого предписания содержат общие формулировки, лишь констатирующие, что земельный участок должен использоваться собственником в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, нет конкретизации, отсутствует определенность. В резолютивной части предписания не указаны конкретные действия, которые должна выполнить администрация.

Перевод земель может быть осуществлен в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) или Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ), однако это возможно до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов (письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 15.12.2011 N Д23-5159).

Согласно пункту 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ основанием отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую является перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Под территориальным планированием в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует понимать планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Под функциональными зонами в соответствии с пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (пункт 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Решением Собрания депутатов от 12.12.2011 N 134 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Синявское сельское поселение" (далее - Правила), согласно которым земельные участки, с кадастровыми номерами 61:26:0600017:798, 61:26:0600017:774, 61:26:0600017:775 с видом основного разрешенного использования "для размещения гражданского кладбища" входят в состав территориальной зоны С-2, для которой установлен градостроительный регламент (статья 31 Правил).

Как правильно указали судебные инстанции, земельные участки с кадастровыми номерами 61:26:0600017:798, 61:26:0600017:774, 61:26:0600017:775 являются "землями сельскохозяйственного назначения - для размещения гражданского кладбища", следовательно, их перевод в другую категорию не возможен без внесения изменений в градостроительную документацию (Генеральный план муниципального образования, ПЗЗ).

Кроме того, в обжалуемом предписании управление указывает на необходимость включения земельного участка под кладбищем в состав земель населенных пунктов, однако, указанное возможно только путем изменения границ населенных пунктов посредством внесения изменений в градостроительную документацию.

Так, пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что установление или изменение границ населенных пунктов осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В силу части 3 статьи 14 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 09.01.2017), части 1.1 статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 N 436-ЗС (ред. от 01.03.2017) "О местном самоуправлении в Ростовской области" судебные инстанции правильно установили, что утверждение или изменение генеральных планов сельского поселения и других документов территориального планирования не относится к вопросам местного значения сельского поселения и не входит в сферу полномочий администрации, поскольку с 01.01.2017 они отнесены к полномочиям муниципального района. Следовательно, администрация не уполномочена на совершение действий, предусмотренных статьей 84 Кодекса. Каких-либо иных доказательств обратного управление в материалы дела не представило.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что выводы судебных инстанций основаны на правильной системной оценке подлежащих применению норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводы судов.

Нормы права при рассмотрении дела применены судебными инстанциями правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену решения суда и постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Таким образом, основания для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.11.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2018 по делу N А53-18483/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик М.В. Посаженников