Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 июня 2018 г. N Ф08-3272/18 по делу N А32-25349/2017

г. Краснодар

07 июня 2018 г.

Дело N А32-25349/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 июня 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Будинской Татьяны Георгиевны (ИНН 230400900949, ОГРНИП 304230417400218) и ее представителя - Бажуковой Л.Г. (доверенность от 02.11.2017), от органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации муниципального образования город Геленджик (ИНН 2304026276, ОГРН 1022300777840) - Хохлова С.С. (доверенность от 10.01.2018), в отсутствие третьих лиц: Королькова Алексея Николаевича, Погребняк Натальи Олеговны, Киселевой Елены Викторовны, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Геленджик на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.09.2017 (судья Гордюк А.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018 (судьи Соловьева М.В., Ильина М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-25349/2017, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Будинская Татьяна Георгиевна (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Геленджик (далее - администрация) с заявлением о признании недействительным постановления администрации от 21.06.2017 N 2181 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, д. 14".

Требования обоснованы ссылками на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), нормы Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Заявление мотивировано незаконностью действий администрации, признавшей утратившим силу ранее принятое во исполнение вступившего в законную силу судебного акта постановление от 26.11.2013 N 3124, и издавшей постановление от 21.06.2017 N 2181, нарушающее права (интересы) предпринимателя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Киселева Елена Викторовна, Корольков Алексей Николаевич, Погребняк Наталья Олеговна.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 27.09.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018, заявление удовлетворено. Постановление администрации от 21.06.2017 N 2181 признано недействительным.

Суды установили, что кассационным определением Краснодарского краевого суда от 06.03.2012 N 33-4863/2012 удовлетворено заявление Киселевой Е.В. и предпринимателя об оспаривании решения управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - управление архитектуры) об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14. Указанным судебным актом признано незаконным решение управления архитектуры от 27.10.2011 N 110-52-5680/11-01-11 об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка, на которое возложена обязанность по предоставлению градостроительного плана земельного участка для строительства многоквартирного дома. Заявитель (наряду с третьими лицами) является сособственником земельного участка (долевая собственность), площадью 2058 кв. м, кадастровый номер 23:40:0401016:159, расположенный по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права. В последующем определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 19.03.2013 по делу N 33-6345/2013 разъяснено, что кассационное определение от 06.03.2012 является основанием для выдачи градостроительного плана для получения разрешения на строительство пятиэтажного многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401016:159. Администрация приняла постановление от 26.11.2013 N 3124 "Об исполнении кассационного определения Краснодарского краевого суда от 06.03.2012 по делу N 33-4863/12", которым утвержден градостроительный план земельного участка в г. Геленджике по ул. Пограничной, 14, с кадастровым номером 23:40:0401016:159. Данный градостроительный план предусматривал возведение многоквартирного жилого дома высотой в пять этажей. Определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30.01.2014 по делу N 33-6345/2013 исправлена описка в резолютивной части кассационного определения от 06.03.2012. На управление архитектуры возложена обязанность выдать Киселевой Е.В. и Будинской Т.Г. градостроительный план на земельный участок, расположенный по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14, для получения разрешения на строительства пятиэтажного многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401016:159. Администрация выдала предпринимателю, Киселевой Е.В., Егоровой Л.И., Москаленко М.Ю., Богачеву С.А., Погребняку Н.В., Мартюк Т.И., Кельш Е.Е. разрешение на строительство от 25.04.2014 N Ru23303000-019-K для возведения пятиэтажного жилого дома со сроком действия до 10.12.2014. Письмом от 31.10.2014 N 110-52-7629/14-01-11 в продлении срока действия разрешения на строительство отказано. Предприниматель обратилась в администрацию за выдачей градостроительного плана на земельный участок с кадастровым номером 23:40:0401016:159. Управление архитектуры письмом от 14.04.2017 N 110-52-2723/17-01-11 отказала заявителю в выдаче градостроительного плана, сославшись на то, что соответствующий план в отношении земельного участка утвержден постановлением администрации от 26.11.2013 N 3124. При этом администрация впоследствии приняла постановление от 21.06.2017 N 2181 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14", которым утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401016:159. Одновременно постановлением N 2181 признано утратившим силу постановление администрации от 26.11.2013 N 3124 "Об исполнении кассационного определения Краснодарского краевого суда от 6 марта 2012 года к делу N 33-4863/12". Полагая, что постановление администрации от 21.06.2017 N 2181 не соответствует закону и нарушает его права (интересы), предприниматель оспорил его в арбитражном суде. При разрешении спора суды руководствовались положениями статей 41-46 Градостроительного кодекса, нормами статей 7, 48 Закона N 131-ФЗ, а также пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 373-ФЗ). Суды исходили из того, что признание утратившим силу постановления от 26.11.2013 N 3124 не может быть обосновано администрацией истечением срока действия ранее утвержденного градостроительного плана земельного участка. Отмененное администрацией постановление от 26.11.2013 N 3124 принято во исполнение вступившего в законную силу судебного акта суда общей юрисдикции. Градостроительный план, утвержденный оспариваемым постановлением, не соответствует содержанию кассационного определения Краснодарского краевого суда от 06.03.2012 N 33-4863/2012 (с учетом разъяснения и исправления описок). С учетом изложенного, а также норм статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), судебные инстанции признали требования предпринимателя обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Согласно Генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденному решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 N 498, спорный земельный участок относится к зоне малоэтажной жилой застройки Ж-2. Градостроительным регламентом зоны малоэтажной жилой застройки Ж-2 предельная высота зданий составляет 3 этажа. Градостроительный план земельного участка, выданный 26.11.2013, не соответствовал на момент его действия форме градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Минстроя Российской Федерации от 06.06.2016 N 400/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка". Поскольку градостроительный план земельного участка, выданный 26.11.2013, является недействительным, администрация правомерно постановлением от 21.06.2017 N 2181 утвердила новый градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401016:159.

Предприниматель в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность обжалуемых администрацией судебных актов.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы кассационной жалобы, которую просил удовлетворить.

Предприниматель и его представитель в судебном заседании возражали против удовлетворения жалобы, ссылались на соответствие судебных выводов нормам действующего законодательства и материалам дела, свидетельствующим о незаконности оспариваемого постановления, нарушающего права (интересы) заявителя.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд округа не явились (явку представителей не обеспечили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установлено судами, кассационным определением Краснодарского краевого суда от 06.03.2012 N 33-4863/2012 удовлетворено заявление Киселевой Е.В. и предпринимателя об оспаривании решения управления архитектуры об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14. Суд признал незаконным решение управления архитектуры от 27.10.2011 N 110-52-5680/11-01-11 об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка, возложив на него обязанность по выдаче градостроительного плана земельного участка для строительства многоквартирного дома.

Предприниматель (наряду с третьими лицами) является сособственником земельного участка (долевая собственность), площадью 2058 кв. м с кадастровым номером 23:40:0401016:159, расположенного по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 19.03.2013 по делу N 33-6345/2013 разъяснено, что кассационное определение от 06.03.2012 является основанием для выдачи градостроительного плана для получения разрешения на строительство пятиэтажного многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401016:159.

Администрация приняла постановление от 26.11.2013 N 3124 "Об исполнении кассационного определения Краснодарского краевого суда от 06.03.2012 по делу N 33-4863/12", которым утвержден градостроительный план земельного участка в г. Геленджике по ул. Пограничной, 14 с кадастровым номером 23:40:0401016:159.

Данный градостроительный план предусматривал возведение многоквартирного жилого дома высотой в пять этажей.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30.01.2014 по делу N 33-6345/2013 исправлена описка в резолютивной части кассационного определения от 06.03.2012. Последний абзац резолютивной части судебного акта изложен в редакции, обязывающей управление архитектуры выдать Киселевой Е.В. и Будинской Т.Г. градостроительный план на земельный участок, расположенный по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14, для получения разрешения на строительство 5-ти этажного многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401016:159.

Администрация выдала предпринимателю, Киселевой Е.В., Егоровой Л.И., Москаленко М.Ю., Богачеву С.А., Погребняку Н.В., Мартюк Т.И. и Кельш Е.Е. разрешение на строительство от 25.04.2014 N Ru23303000-019-K для возведения многоквартирного пятиэтажного жилого дома со сроком действия до 10.12.2014.

Письмом от 31.10.2014 N 110-52-7629/14-01-11 в продлении срока действия разрешения на строительство отказано.

Предприниматель обратился в администрацию за выдачей градостроительного плана на земельный участок с кадастровым номером 23:40:0401016:159.

Управление архитектуры письмом от 14.04.2017 N 110-52-2723/17-01-11 отказало в выдаче градостроительного плана в связи с тем, что соответствующий план в отношении земельного участка утвержден постановлением администрации от 26.11.2013 N 3124.

Впоследствии администрация приняла постановление от 21.06.2017 N 2181 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Геленджик, ул. Пограничная, 14", которым утвердила градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401016:159. Этим же постановлением признано утратившим силу постановление администрации от 26.11.2013 N 3124 "Об исполнении кассационного определения Краснодарского краевого суда от 6 марта 2012 года по делу N 33-4863/12".

Ссылаясь на незаконность постановления администрации от 21.06.2017 N 2181, нарушающего права (интересы) заявителя, предприниматель оспорил его в арбитражном суде.

Согласно части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Основанием для признания незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие такого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В силу части 4 статьи 7 Закона 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой отмены (определения Верховного Суда Российской Федерации от 22.02.2018 N 310-КГ17-23135, от 31.08.2017 N 4-АПГ17-22).

Вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения по утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков относятся к сфере градостроительной деятельности.

Исходя из положений ранее действовавшей статьи 44 Градостроительного кодекса (утратила силу с 01.01.2017), подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Согласно части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса (утратила силу с 01.01.2017), если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведения ряда процедур (в частности, подготовки документации по планировке территории, ее проверки, публичных слушаний по проекту планировки территории) не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Законом N 373-ФЗ признаны утратившими силу положения Градостроительного кодекса, определявшие требования к подготовке и содержанию градостроительного плана земельного участка как одного из видов документации по планировке территории. Одновременно установлены требования к градостроительному плану земельного участка как информационному документу.

До внесения Законом N 373-ФЗ изменений в Градостроительный кодекс, нормы последнего не предусматривали предельного срока действия градостроительных планов земельного участка.

Законом N 373-ФЗ (часть 1 статьи 9) предусмотрены переходные положения в отношении градостроительных планов, ранее выданных уполномоченными органами гражданам и юридическим лицам. Информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 01.01.2017, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть менее чем три года и более чем восемь лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. По истечении установленного срока использование информации, указанной в таком градостроительном плане земельного участка, не допускается.

Главой администрации (губернатором) Краснодарского края принято постановление от 07.07.2017 N 490 "О сроке использования градостроительных планов земельных участков, утвержденных до 1 января 2017 года". В нем указано, что информация, указанная в градостроительных планах земельных участков, утвержденных до 01.01.2017, может быть использована для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и (или) их частям, строящимся, реконструируемым в границах таких земельных участков, выдачи разрешений на строительство до 01.01.2020. По истечении данного срока использование информации, указанной в таких градостроительных планах земельных участков, не допускается (пункт 1).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции признали, что утвержденный оспариваемым постановлением градостроительный план земельного участка не соответствует содержанию кассационного определения Краснодарского краевого суда от 06.03.2012 N 33-4863/2012 (с учетом разъясняющих и исправительных определений). Исходя из приведенных правовых норм, признание утратившим силу постановления от 26.11.2013 N 3124 не может быть обосновано органом местного самоуправления истечением срока действия ранее утвержденного градостроительного плана земельного участка. Ссылки администрации на несоответствие ранее выданного предпринимателю градостроительного плана документам территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования, принятым в 2016 году, признаны судами несостоятельными. Орган местного самоуправления документально не подтвердил, что документы территориального планирования муниципального образования, на которые он ссылается в обоснование законности принятия оспариваемого постановления, имеют обратную силу в отношении градостроительных планов, выданных ранее заинтересованным лицам.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

В кассационной жалобе приведены доводы (оспариваемое постановление принято администрацией в связи с тем, что ранее выданный предпринимателю градостроительный план не соответствует документам территориального планирования муниципального образования), ранее заявлявшиеся органом местного самоуправления в судах первой и апелляционной инстанций. Между тем, эти доводы (обстоятельства, на которые ссылается администрация в их обоснование) получили оценку судов со ссылкой на положения норм действующего законодательства применительно к установленным обстоятельствам и мотивированно отклонены. Несогласие подателя жалобы с такой оценкой фактических обстоятельств и представленных в дело доказательств не является основанием, достаточным для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Кодекса).

С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.09.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018 по делу N А32-25349/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

А.И. Мещерин И.В. Сидорова