Основы административно-правового статуса государственных учреждений (А.В. Минашкин, "Право и экономика", N 1, январь 2003 г.)

Основы административно-правового статуса государственных учреждений

     Общие черты правового статуса субъекта административного права      

     Понятие    учреждения   и   особенности   правового   регулирования 

     деятельности государственных учреждений                             

     Элементы    административно-правового    статуса    государственных 

     учреждений                                                          

     Перспективы   совершенствования  законодательства о государственных 

     учреждениях                                                         

В настоящее время в России весьма актуальны поиски способов повышения эффективности организации и функционирования системы государственных управленческих органов, создания действительно общественно необходимых институтов управления, выбор их оптимальной модели, использование рациональных форм и методов их воздействия на социальные процессы.

Формирование в России правового и социального государства предполагает создание условий не только для осуществления прав и личных свобод граждан, но и обеспечение их всесторонней защиты. Для этого предусматриваются совершенствование системы государственных социальных гарантий, развитие новых социальных технологий, формирование сети государственных учреждений социального обслуживания. В связи с этим возникает вопрос о правовом статусе государственных учреждений.

К сожалению, рассмотрению вопросов системы субъектов права и соответственно статусу этих субъектов уделяется недостаточно внимания. Учитывая это, необходимо рассмотреть некоторые вопросы административно-правового статуса государственных учреждений.

Наличие у лица или организации определенного круга прав и обязанностей и признанной законом возможности иметь другие права и обязанности, возникающие в процессе участия в общественной жизни (т.е. правоспособности), составляет характерное качество субъекта права, именуемое правосубъектностью.

Правосубъектность придается людям и организациям законом в соответствии с потребностями развития общественных отношений. Поэтому она, как и всякая правовая категория, должна рассматриваться в связи с общественными отношениями, складывающимися на основе экономического и политического строя данного общества.

Общие черты правового статуса субъекта административного права

Под субъектом административного права традиционно понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками регулируемых административным правом управленческих общественных отношений.

В настоящее время перечень таких субъектов, как следует из приведенного определения, многообразен. Однако всех их объединяет обладание особым юридическим качеством - административной правоспособностью.

Административная правоспособность является проявлением общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой государством возможности данного субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Иными словами, это - способность приобретать соответствующий комплекс прав, обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность, выражающаяся в определенной административно-правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления*(1). Таким образом, каждый, кто наделен нормами административного права соответствующими правами и обязанностями в рассматриваемой сфере, является субъектом административного права. Характерным для них свойством является возможность быть участником конкретных административно-правовых отношений. Следовательно, говоря о субъектах административного права, необходимо иметь в виду прежде всего не их перечень, а основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого из них*(2).

Государственные организации как субъекты административного права - это органы исполнительной власти (государственного управления); государственные предприятия, учреждения и различного рода их объединения (корпорации, концерны, холдинги и т.п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права - это общественные объединения (партии, союзы и т.п.), органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации.

Понятие учреждения и особенности правового регулирования
деятельности государственных учреждений

Понятие "учреждение", встречающееся в научной литературе, не однозначно. В зависимости от той или иной ситуации ему придается различное юридическое значение.

Например, Словарь русского языка дает толкование слова "учреждение" в двух значениях: как организацию, ведающую какой-нибудь отраслью работы (государственное учреждение, научное учреждение, детские учреждения (детские сады, больницы и т.п.), а также как совокупность форм общественного устройства (политические учреждения).

Легальное определение учреждения закреплено в ст.120 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст.296 ГК РФ.

Гражданский кодекс Российской Федерации также устанавливает, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Особенности правового положения отдельных видов государственных или иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

В течение длительного времени в различных государствах осуществляется деление юридических лиц на корпорации и учреждения. Такое деление проводится по порядку создания имущественной базы юридического лица, отчасти- по субъектному составу и по сфере деятельности. Как правило, корпорация создается путем объединения имущества на основе членства вкладчиков для осуществления предпринимательской деятельности. Учреждение же создается путем выделения средств одного лица для непредпринимательских целей и представляет собой по внутреннему содержанию некое единое целое. К этой классификации было близко существовавшее в нашей стране деление юридических лиц на учреждения (непроизводственная сфера) и предприятия (сфера производства).

Существуют и иные основания классификации: по соотношению в правах учредителей (участников) и самого юридического лица, по цели осуществляемой деятельности, по организационно-правовой форме.

Учреждения, как следует из вышеприведенного определения, являются юридическими лицами, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право. К этой группе также относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние.

По цели осуществляемой деятельности учреждения относятся к некоммерческим юридическим лицам, не имеющим извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющим полученную прибыль между участниками (ст.50 ГК РФ). Однако некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и деятельность соответствует этим целям (п.3 ст.50 ГК РФ).

Как уже отмечалось, учреждения входят в крупную группу организационно-правовых форм - несобственников.

Таким образом, учреждения, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации - это некоммерческие организации, основанные на любой форме собственности. Их специфика заключается в том, что, в отличие от других некоммерческих юридических лиц, учреждения не являются собственниками принадлежащего им имущества. Другая важная характеристика учреждения - отсутствие членства, однако она не является исключительной среди некоммерческих организаций и распространяется на фонды (п.1 ст.118 ГК РФ).

Необходимо отметить, что круг лиц, обладающих правом создавать учреждения, функционирующие в особых сферах, ограничен. Так, благотворительное учреждение может быть создано только благотворительной организацией (ст.7 Федерального закона "О благотворительной деятельности"), общественное учреждение - гражданами и юридическими лицами, являющимися общественными объединениями (ст.6 Федерального закона "Об общественных объединениях"), и т.д.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определяются Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп.). Статья 9 названного Закона посвящена учреждениям. По сути, она дублирует норму, содержащуюся в ст.120 ГК РФ.

В соответствии с действующим законодательством учредительными документами учреждения являются решение собственника о его создании и устав, утвержденный собственником для учреждения.

В учредительных документах должны определяться: наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство), источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и иными федеральными законами.

Отдельные виды деятельности могут осуществляться некоммерческими организациями только на основании специальных разрешений (лицензий). Перечень этих видов деятельности определяется законом.

Особенность участия учреждений в хозяйственных обществах и товариществах установлена в ст.66 ГК РФ. Финансируемые собственниками учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом.

Таким образом, учреждения - единственный вид некоммерческой организации, не являющейся собственником своего имущества (п.1 ст.120 ГК РФ).

Будучи несобственником, учреждение обладает весьма ограниченным правом оперативного управления на переданное ему собственником имущество.

Учреждение, в соответствии со ст.296 ГК РФ, в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. Лицо, владеющее государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, владеет, пользуется и распоряжается им в пределах, установленных требованиями закона, целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Как следует из нормы ст.296 ГК РФ, значительно шире права по распоряжению переданным имуществом у собственника этого имущества. Собственник или орган, уполномоченный выступать от его имени, вправе во внесудебном порядке изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество учреждения и распорядиться им. Однако если учреждение обратится в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии его имущества, бремя доказывания обстоятельств, содержащихся в п.2 ст.296 ГК РФ, возлагается на этот орган (п.41 постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).

Дополнительной особенностью права оперативного управления является наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения (ст.120 ГК РФ, ст.9 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). При этом учреждение отвечает по своим долгам лишь в пределах находящихся в его распоряжении денежных средств, в то время как казенное предприятие всем своим имуществом, т.е. понятие недостаточности трактуется для них по-разному. Если по обязательствам казенных предприятий государство отвечает именно при нехватке у них имущества, то по долгам учреждения собственник отвечает уже при отсутствии у него на текущем счете денежных средств. Следует также отметить, что в отношении и тех, и других юридических лиц дело о несостоятельности (банкротстве) возбуждено быть не может.

Статья 298 ГК РФ конкретизирует содержание права оперативного управления на закрепленное за учреждением имущество, в чьей бы собственности это учреждение ни находилось.

По общему правилу учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.) имуществом, как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.

Из общего правила имеется ряд исключений. Так, в соответствии с п.4 ст.27 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ним имущества. В частности, государственные и муниципальные высшие учебные заведения могут сдавать такое имущество в аренду без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. При этом получения какого-либо согласия собственника на эти действия не требуется.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 марта 1997 г. N 342 "О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду" научные организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, Российской и отраслевым академиям наук, имеют право сдавать в краткосрочную (до 1 года) аренду без права выкупа временно не используемое имущество, относящееся к федеральной собственности, включая недвижимое.

Иной характер носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Такое имущество учитывается на отдельном балансе учреждения и не может быть изъято у него решением комитетов по управлению имуществом или других государственных или муниципальных органов, в том числе когда оно используется не по назначению.

Согласно ст.299 ГК РФ право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности.

Право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества учреждения по решению собственника.

Вещный характер права оперативного управления подчеркивает ст.300 ГК РФ, согласно которой при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

Элементы административно-правового статуса государственных
учреждений

По мнению ряда ученых-административистов, нормы права, устанавливающие административно-правовой статус учреждений, могут быть подразделены на следующие основные группы:

а) нормы, относящиеся к учреждениям всех видов собственности;

б) нормы, адресуемые государственным учреждениям;

в) нормы, адресуемые муниципальным организациям;

г) нормы, адресуемые негосударственным корпоративным предприятиям и учреждениям*(3).

Представляется, что данная классификация имеет под собой достаточно веские основания, вытекающие из Конституции Российской Федерации, административного и гражданского законодательства Российской Федерации.

В связи с этим целесообразно остановиться на характеристике двух первых групп норм, т.к. особый интерес представляют государственные учреждения как субъекты административного права.

Нормы, относящиеся к учреждениям всех форм собственности, закрепляют принципиальные положения взаимоотношения государственных учреждений с органами исполнительной власти.

Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении Единого государственного реестра юридических лиц регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

Согласно ст.1 указанного Закона государственная регистрация юридических лиц - акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с данным Федеральным законом.

Законодательство Российской Федерации о государственной регистрации состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В соответствии со ст.2 рассматриваемого Федерального закона государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее - регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 установлено, что Министерство Российской Федерации по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.

В статье 10 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" устанавливается, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в государственный реестр.

Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр.

Регистрирующий орган в соответствии со ст.11 Закона о государственной регистрации юридических лиц не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр. Форма и содержание документа устанавливаются Правительством РФ.

Законом также установлено, что регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней с момента государственной регистрации представляет сведения о регистрации в государственные органы, определенные Правительством РФ. Состав сведений, направляемых в указанные государственные органы, а также порядок и сроки предоставления соответствующему юридическому лицу сведений о его учетных данных устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных ст.23 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц", допускается отказ в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано в судебном порядке.

Характеристику административно-правового статуса учреждений как некоммерческих организаций определяет гл.VI Федерального закона "О некоммерческих организациях" "Некоммерческие организации и органы государственной власти". Так, согласно ст.31 Закона органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе:

предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;

предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Одним из принципов взаимодействия государственных учреждений с органами исполнительной власти является обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности, а также предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Поэтому законодатель уточняет, что некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Вопросы, связанные с организацией и ведением бухгалтерского учета и предоставления соответствующей отчетности, регулируются Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Некоммерческая организация предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и учредительными документами некоммерческой организации.

Сведения о размерах и структурах доходов некоммерческой организации, а также о размерах и составе ее имущества, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны*(4).

Особенности административно-правового статуса государственных учреждений проявляются во взаимоотношении с органами исполнительной власти и в сфере управления имуществом.

Основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее именуются унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее именуются учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческ их организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс), были определены постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 ноября 2000 г.).

Данный акт констатировал, что по действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует, однако Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству. Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества.

В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования федерального имущества не учитываются и не перечисляются в федеральный бюджет.

Отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Органы по управлению государственным имуществом зачастую лишены возможностей реализации указанных функций.

В Концепции сформулированы цели и задачи управления учреждениями, заключающиеся в:

а) повышении эффективности деятельности учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью учреждений;

г) погашении учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате;

д) снижении расходов федерального бюджета на содержание учреждений.

По мнению разработчиков Концепции, поддержанному Правительством РФ, реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

поступление дополнительных доходов в федеральный бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

снижение цен на определенные виды товаров и услуг;

сокращение количества унитарных предприятий и учреждений, снижение расходов федерального бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.

Государственные учреждения могут вступать в отношения с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изм. и доп. от 13 марта, 21 марта 2002 г.).

Лицензирование - достаточно сложный институт административного процессуального права, представляющий из себя комплекс мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Указанный Федеральный закон достаточно подробно регулирует и материально-правовые, и процессуальные аспекты лицензирования, в частности, основные принципы осуществления лицензирования, полномочия лицензирующих органов, порядок принятия решения о предоставлении лицензии, виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, и некоторые другие вопросы.

Государственные учреждения могут выступать в качестве участников сертификации. Законом РФ "О сертификации продукции и услуг" (в ред. от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, с изм., внесенными постановлением Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 г. N 15-П) устанавливаются правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг и иных объектов в Российской Федерации, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации.

Сертификация продукции - процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям.

Система сертификации создается федеральными органами исполнительной власти, организациями и представляет собой совокупность участников сертификации, осуществляющих сертификацию по правилам, установленным в этой системе в соответствии с Законом о сертификации продукции и услуг.

В систему сертификации могут входить организации независимо от форм собственности, общественные объединения, а также несколько систем сертификации однородной продукции. Системы сертификации подлежат государственной регистрации в установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области сертификации порядке. Так, постановлением Госстандарта РФ от 14 июля 2000 г. N 46 утверждено Положение о Системе добровольной сертификации экспертов Системы сертификации ГОСТ Р.

В соответствии со ст.7 Закона РФ "О сертификации продукции и услуг" обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

При обязательной сертификации действие сертификата и знака соответствия распространяется на всей территории Российской Федерации.

Контроль и надзор за деятельностью государственных учреждений осуществляется уполномоченными государственными органами в соответствии с их нормативно установленной компетенцией. Не секрет, что зачастую при проведении проверок и ревизий права государственных учреждений существенно нарушаются. Это объясняется множественностью контролирующих органов, отсутствием четко разграниченной компетенции, коррумпированностью отдельных чиновников и т.п.

На защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации, направлен Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Статьей 3 указанного Закона закрепляются основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора):

презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

соблюдение международных договоров Российской Федерации;

открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);

возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный рассматриваемым Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам;

устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной;

ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации;

недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" также устанавливает требования к организации и проведению мероприятий по контролю, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и порядок их защиты.

Осуществляя государственный контроль, уполномоченные органы в этой части вправе вмешиваться в деятельность государственных учреждений и применять к нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Следовательно, государственные учреждения признаются субъектами определенных видов административных правонарушений.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статья 2.1 КоАП РФ определяет, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Особенности административной ответственности юридических лиц устанавливаются ст.2.10 КоАП РФ.

Важное значение для характеристики административно-правового статуса государственных учреждений имеет анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Так, постановлением Правительства Москвы от 15 июня 1999 г. N 542 "О создании, реорганизации, ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений города Москвы и об участии города Москвы в хозяйственных обществах" (с изм. от 1 февраля, 27 июня 2000 г.) было утверждено Положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений города Москвы (приложение 1), Типовой устав (положение) государственного (муниципального) учреждения города Москвы (приложение 6), Типовой контракт с руководителем государственного (муниципального) учреждения города Москвы (приложение 7), Типовой договор о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением города Москвы (приложение 8).

Положение "О порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений города Москвы" устанавливает порядок взаимодействия органов управления Правительства Москвы при создании, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий и учреждений, находящихся в государственной и муниципальной собственности г.Москвы. Раздел 2 данного Положения посвящен государственным и муниципальным учреждениям г.Москвы.

Решение о создании, реорганизации и ликвидации государственного (муниципального) учреждения г.Москвы (далее - "Учреждение") принимается Правительством Москвы по совместному представлению Департамента государственного и муниципального имущества г.Москвы, Департамента экономической политики и развития г.Москвы, отраслевого департамента (комитета, управления) или префекта.

Решение о приведении учредительных документов государственных и муниципальных учреждений в соответствие с действующим законодательством принимается Департаментом государственного и муниципального имущества г.Москвы.

Предложения (заявки) о создании, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных учреждений направляются отраслевыми департаментами (комитетами, управлениями) или префектами в Правительство Москвы на имя Премьера для принятия принципиального решения о целесообразности дальнейшего рассмотрения и, в случае принятия положительного решения, поступают в Департамент государственного и муниципального имущества г.Москвы.

Анализ законодательства РФ о статусе государственных учреждений и правоприменительной практики показывает, что большинство из них создаются и функционируют в социально-культурной сфере. Так, Правительством РФ от 5 ноября 1995 г. N 1105 было принято постановление "О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий". Принят ряд нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, например, приказ Госкомзема РФ от 8 сентября 1999 г. N 38 "О порядке согласования и утверждения документов по созданию учреждений", постановление Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. N 52 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения "Центр социальной помощи семье и детям" (с изм. от 26 марта 2001 г.), постановление Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. N 53 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения "Центр психолого-педагогической помощи населению" и др.

Перспективы совершенствования законодательства о государственных
учреждениях

Законодательство Российской Федерации весьма подробно определяет правовой статус учреждений. Однако, принимая во внимание, что отечественное гражданское законодательство не содержит понятия "публичное юридическое лицо"*(5), возникает значительное число коллизий норм гражданского, административного и административного процессуального законодательства при определении правового статуса именно государственных учреждений.

Анализ уставов и положений государственных учреждений показывает, что в ряде случаев федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственным учреждениям делегируется осуществление определенных полномочий, например, ведение соответствующих реестров, проведение экспертиз, выдача каких-либо разрешительных документов и т.д. В этой связи возможно классифицировать государственные учреждения следующим образом:

государственные учреждения, не осуществляющие управленческих функций;

государственные учреждения, осуществляющие управленческие функции в соответствии с полномочиями, предоставленными законом, уставом (положением) или иным нормативным правовым актом;

государственные учреждения, осуществляющие вспомогательные функции;

экспертные государственные учреждения.

Классификация может осуществляться и в зависимости от сферы, в которой данные учреждения созданы: административно-политическая, социально-культурная и т.п.

Итак, необходимо определить критерии создания учреждений. В настоящее время не существует никакого общего критерия, указывающего, в каких случаях и когда следует создавать государственные учреждения.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением государственными учреждениями хозяйственных операций в настоящее время также отсутствует.

Примечательно, что некоторые положения о федеральных органах исполнительной власти предоставляют этим органам право выступать учредителями государственных учреждений, в то время как другие положения дают возможность ставить вопрос о создании государственных учреждений перед Правительством РФ. Представляется, что в данном вопросе необходима выработка единого подхода.

Практически не закреплен порядок осуществления контроля за созданием государственных учреждений федеральными органами исполнительной власти со стороны Правительства РФ.

В условиях проведения административной реформы весьма актуальными являются вопросы правового статуса федеральных органов исполнительной власти. В начале 90-х годов, в силу различных объективных и субъективных причин в положениях о федеральных органах исполнительной власти появилось упоминание о том, что они являются юридическими лицами. Однако орган исполнительной власти, являясь институтом публичного права, в силу выполняемых им функций государственного управления не является юридическим лицом в частно-правовом понимании этого термина. В связи с этим необходимо более четко в научном и практическом плане проанализировать проблему наделения министерств и ведомств правами юридических лиц. В гражданско-правовом понимании у данных органов отсутствует организационно-правовая форма. Анализ стоящих перед ними задач и осуществляемых ими функций показывает, что по своей правовой природе они близки к государственным учреждениям.

Учитывая специфику административно-правового статуса государственных учреждений, недостатки в их организации и деятельности, в целях устранения имеющихся коллизий целесообразно обсудить вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона о юридических лицах, подчиненных режиму публичного права, в котором установить единообразные правила создания и управления государственными учреждениями, осуществляющими управленческие функции.

А.В. Минашкин,

специалист в области административного права и процесса,

научный сотрудник отдела административного законодательства ИЗиСП

при Правительстве РФ

"Право и экономика", N 1, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М., 2001.

*(2) Там же.

*(3) Там же.

*(4) Статья 32 "Контроль за деятельностью некоммерческой организации" Федерального закона "О некоммерческих организациях".

*(5) С.Н. Братусь. Юридические лица в советском гражданском праве.М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1947.