Административная ответственность за нарушение условий лицензирования (Г.В. Мельничук, "Право и экономика", N 3, март 2003 г.)

Административная ответственность
за нарушение условий лицензирования

До принятия КоАП РФ не было общей нормы об административной ответственности за деятельность без лицензии. В разное время в КоАП РСФСР и ряде законов были введены нормы об отдельных составах административных правонарушений. В частности, в КоАП РСФСР это положения ст.139.6 (осуществление деятельности в области связи без лицензии), 157.3 (осуществление подлежащей лицензированию деятельности на транспорте без специального разрешения (лицензии), нарушение условий, предусмотренных в лицензии), 170 (нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений).

Кроме того, нормы о санкциях содержались в ст.2 и 6 Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", п.3 ст.24 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ", ч.1 ст.2 Закона РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства", ч.3 ст.36 Закона РФ от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле", ст.13 Федерального закона N 395-1 от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности".

Анализ санкций, предусмотренных указанными нормами, позволяет предположить, что при их принятии у законодателя отсутствовал системный подход.

Деятельность по промышленному производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемая без соответствующей лицензии, влекла наложение штрафа в размере от 500 до 1000 МРОТ с конфискацией предмета правонарушения (ст.2 Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (утратил силу); осуществление деятельности в области связи без лицензии влекло наложение штрафа в размере от 35 до 70 МРОТ (ст.139.6 КоАП РСФСР); проведение биржевых торгов без лицензии или в случае аннулирования или приостановки ее действия - в размере 100 тыс. рублей (Закон РФ "О товарных биржах и биржевой торговле").

Размер санкции за деятельность без лицензии в сфере банковских услуг связан с размером суммы, полученной в результате осуществления данных операций, и в общей сложности составляет трехкратный ее эквивалент (ст.13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Совершенно непоследовательными были ограничения по субъекту административного правонарушения: согласно ст.157.3 и 170 КоАП РСФСР в качестве субъекта административной ответственности могли выступать только граждане или должностные лица.

Однако количество административных составов, предусматривающих применение санкции за деятельность с нарушением лицензионных условий, было еще меньше. Так, существовали следующие административные составы:

в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (штраф в размере от 300 до 500 МРОТ с конфискацией предмета правонарушения или без таковой);

в области связи (санкция идентична действиям без лицензии).

Таким образом, наряду с отсутствием общей административной ответственности за действие без лицензии до принятия КоАП РФ размер санкций, субъекты ответственности и другие элементы состава правонарушения явно не отражали какой-либо государственной политики.

Полномочиями по наложению административных наказаний за нарушение законодательства о лицензировании были наделены органы исполнительной власти. Однако с учетом позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 11 марта 1998 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ст.266 ТК и ч.2 ст.85 и ст.222 КоАП РСФСР в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова" и от 20 мая 1997 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ч.1 ст.131 и ч.1 ст.388 ТК РФ в связи с жалобой ЗАО "Сибирское агентство "Экспресс" и гражданина С.И. Тенева, а также жалобой фирмы "Y&G Reliable services, inc.", в случаях, если органом, правомочным рассматривать дела о наложении административных штрафов за деятельность без лицензии или с нарушением ее условий, ставится вопрос о конфискации, органом, рассматривающим дело об административном правонарушении, является суд. Кроме того, исходя из положений п.9 ст.7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", постановления Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений абз.6 ст.6 и абз.2 ч.1 ст.7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан административные штрафы, не предусмотренные КоАП РСФСР, взыскивались с граждан, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в судебном порядке.

Отношения в сфере применения санкций за нарушение Закона о контрольно-кассовых машинах и лицензионный контроль - юридически сходные. В пункте 9 постановления Пленума ВАС РФ от 4 августа 1999 г. N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" было разъяснено, что поскольку Закон не регламентирует порядка осуществления производства по делам о нарушениях правил применения контрольно-кассовых машин, то арбитражным судам при рассмотрении споров, связанных с применением штрафных санкций, следовало руководствоваться содержащимися в КоАП РСФСР нормами о сроках наложения взыскания (ст.38) и сроках давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий (ст.282)*(1). При этом необходимо исходить из того, что в срок, установленный ст.38 КоАП РСФСР, налоговым органом должно быть вынесено решение о наложении взыскания, а в срок, определенный ст.282 КоАП РСФСР, должно быть предъявлено в установленном порядке (в том числе и судебном) требование о взыскании соответствующих санкций*(2).

Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ вводит большое количество новаций в области лицензирования.

Статьей 4.5 КоАП РФ установлен двухмесячный срок для вынесения постановления об административном правонарушении. Исключение - годичный срок вынесения постановления об административном правонарушении - в области лицензирования применяется в отношении административных составов, предусмотренных ч.1 и 2 ст.8.40 КоАП РФ.

Новый Кодекс содержит четыре общих состава административных правонарушений в области лицензирования:

осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если такая лицензия обязательна (ч.2 ст.14.1 КоАП РФ);

осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией (ч.3 ст.14.1 КоАП РФ);

осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (ч.1 ст.19.20 КоАП РФ);

осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (ч.1 ст.19.20 КоАП РФ), и ряд специальных административных составов.

К специальным составам (за исключением составов административных правонарушений в области деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, валютных операций, внешнеторговой и таможенной деятельности, регистрации оружия) относятся следующие:

1) занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на данный вид деятельности (ч.1 ст.6.2 КоАП РФ);

2) осуществление работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ч.1 ст.8.40 КоАП РФ);

3) осуществление работ в области активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ч.2 ст.8.40 КоАП РФ);

4) нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ч.1 ст.9.1 КоАП РФ);

5) проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (ст.13.3 КоАП РФ);

6) нарушение условий, предусмотренных лицензией на осуществление деятельности в области защиты информации (за исключением информации, составляющей государственную тайну) (ч.1 ст.13.12 КоАП РФ);

7) нарушение условий, предусмотренных лицензией на проведение работ, связанных с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну (ч.3 ст.13.12 КоАП РФ);

8) занятие видами деятельности в области защиты информации (за исключением информации, составляющей государственную тайну) без получения в установленном порядке специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) в соответствии с федеральным законом обязательно (обязательна) (ч.1 ст.13.13 КоАП РФ);

9) занятие видами деятельности, связанной с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну, без лицензии (ч.2 ст.13.13 КоАП РФ);

10) промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией (ч.4 ст.14.17 КоАП РФ);

11) осуществление деятельности по трудоустройству граждан РФ за границей без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией (ст.18.13 КоАП РФ);

12) продажа механических распылителей, аэрозольных и других устройств, снаряженных слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устройствами либо искровыми разрядниками, без соответствующей лицензии (ст.20.15 КоАП РФ);

13) осуществление частной детективной или охранной деятельности без специального разрешения (лицензии) (ч.1 ст.20.16 КоАП РФ);

14) создание в организации службы безопасности без специального разрешения (лицензии) (ч.2 ст.20.16 КоАП РФ);

15) осуществление негосударственными образовательными учреждениями деятельности по подготовке или переподготовке кадров для осуществления частной детективной или охранной деятельности без специального разрешения (лицензии) (ч.3 ст.20.16 КоАП РФ);

16) нарушение правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, при наличии специального разрешения (лицензии) (ч.1 ст.20.23 КоАП РФ).

Предусмотрена еще одна ситуация, наличие лицензии при которой выступает в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения, - незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов лицом, имеющим специальное разрешение (лицензию) на осуществление частной детективной или охранной деятельности, в связи с осуществлением этой деятельности (ч.2 ст.17.12 КоАП РФ).

В качестве наказаний применяется наложение административного штрафа в размере от 3 до 1000 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Анализ норм о правонарушениях в области лицензирования приводит к следующим выводам.

Общие нормы ч.2 и 3 ст.14.1 КоАП РФ выдержаны достаточно последовательно и рассчитаны на применение к широкому кругу правонарушений с разными составами. В этой связи появление специальных норм может преследовать цель изменения размера санкции в связи с особенностями некоторых составов.

Краткий обзор специальных норм, их диспозиций и санкций говорит о крайней непоследовательности разработчиков закона.

1. Административные составы, определяющие ответственность за действия, имеющие большую общественную опасность, предусматривают необоснованно низкий размер санкции (ч.1 ст.6.2, ч.1 и 2 ст.8.40, ст.13.3, ч.1 ст.13.12, ч.1 ст.13.13, ч.3 ст.20.16 КоАП РФ).

Так, нормой ч.1 ст.6.2 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного штрафа в размере от 20 до 25 МРОТ за занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на данный вид деятельности. В то же время общая норма ч.2 ст.14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без лицензии) за аналогичные действия предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц - от 40 до 50 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

2. Санкции за другие правонарушения чрезмерно завышены и не соразмерны характеру правонарушения (ч.4 ст.14.17 КоАП РФ).

Согласно ч.4 ст.14.17 КоАП РФ нарушение условий, предусмотренных лицензией на промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, влечет обязательное применение дополнительной санкции - конфискации изготовленной продукции, орудий производства (оборудования), сырья, полуфабрикатов и иных предметов, использованных для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции вне зависимости от того, насколько существенным было нарушение.

3. В ряде составов не дифференцированы санкции в зависимости от характера правонарушения (ч.4 ст.14.17, ст.18.13 КоАП РФ).

В части 4 ст.14.17 и ст.18.13 КоАП РФ диспозиция норм предусматривает как деятельность без лицензии, так и с нарушением ее условий. В то же время законодатель не указал, в каком размере должно применяться наказание в случае деятельности без лицензии и с нарушением ее условий.

Наряду с типичными составами административных правонарушений, предусматривающими ответственность за деятельность без лицензии или с нарушением ее условий, КоАП РФ ввел норму об ответственности должностных лиц, осуществляющих выдачу физическим лицам лицензий на право занятия частной практикой, за непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде (ч.2 ст.15.6 КоАП РФ).

Завершая обзор материальных норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность в области лицензирования, необходимо отметить, что не все они включены в КоАП РФ. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях". "забыл" отменить ч.3 ст.36 Закона РФ "О товарных биржах и биржевой торговле" и ст.13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", предусматривающие отдельные меры ответственности за деятельность без лицензии. При этом правоприменителю оставлен простор для толкования: считать эти нормы не действующими (согласно ст.1.1 КоАП РФ федеральное законодательство об административных правонарушениях состоит только из КоАП РФ) или не считать меры ответственности, предусмотренные данными законами, административными.

Г.В. Мельничук,

адвокат Санкт-Петербургской Объединенной коллегии адвокатов,

аспирант РУДН, преподаватель этого университета,

специалист по предпринимательскому и административному праву

"Право и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник ВАС РФ. - 1999. - N 9. - С.13.

*(2) Панова И. Реформа административного производства назрела // Российская юстиция. - 2000. - N 1. - С.47.