Реформа трудового законодательства (Ю.П. Орловский, "Право и экономика", N 3, март 2003 г.)

Реформа трудового законодательства

С принятием Трудового кодекса РФ завершился важный этап реформы трудового законодательства. В новом Кодексе получили разрешение следующие вопросы: разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в регулировании трудовых отношений; определение сферы действия трудового права и его отграничение от гражданского права; дальнейшее расширение договорного регулирования как путем установления общего правила о регулировании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений коллективными договорами, соглашениями, трудовыми договорами, так и с помощью диспозитивных норм, число которых значительно расширено в Трудовом кодексе по сравнению с КЗоТом; новеллы об отпусках (право на использование отпуска за первый рабочий год по истечении шести месяцев непрерывной работы в данной организации, положение о замене части отпуска, превышающей 28 календарных дней, денежной компенсацией; норма о разделении отпуска на части, при котором хотя бы одна из частей этого отпуска должна быть не менее 14 календарных дней, право на отпуск с последующим увольнением); установление механизма ответственности работодателя за несвоевременную выплату заработной платы.

Вместе с тем год, прошедший со дня вступления в действие Трудового кодекса, отчетливо показал, что необходимо продолжать работу по совершенствованию трудового законодательства. Во-первых, не все решения Кодекса оказались удачными, во-вторых, не нашла должного отражения в нем реально существующая в настоящее время дифференциация условий труда, а также остались неурегулированными и некоторые другие вопросы.

Рассмотрим более подробно проблемы дальнейшего совершенствования трудового законодательства. Одна из них - проблема единства этого законодательства. Статья 5 ТК РФ предусматривает, что нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу, а в случае противоречия между ними применяются положения Кодекса. Если вновь принятый федеральный закон противоречит Трудовому кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс.

Все эти положения призваны способствовать единству трудового законодательства, устранению противоречий между отдельными нормативными правовыми актами. Вместе с тем данные положения небесспорны, если рассматривать особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников. Так, ст.20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусматривает, что руководитель унитарного предприятия не вправе занимать должность или заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. По существу это запрет на совместительство. Трудовой кодекс устанавливает иное правило - совместительство руководителю любой организации разрешается, но только с разрешения уполномоченного собственником лица (органа) (ст.276 ТК РФ). Таким образом, если исходить из правила, установленного ст.5 ТК РФ, то ст.20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не должна применяться. Небезупречна по тем же соображениям и юридическая сила многих правовых норм трудового права, содержащихся в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", поскольку они устанавливают правила, которые по-иному решены в Трудовом кодексе. Так, в соответствии со ст.23 указанного Закона для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации обязательно устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. Трудовой кодекс же предусматривает, что условие об испытании может быть установлено только при приеме на работу по соглашению сторон трудового договора, а при переводе на другую работу правило об испытании не применяется.

По нашему мнению, если имеются не совпадающие по содержанию правовые нормы в Трудовом кодексе и иных федеральных законах, устанавливающие особенности правового регулирования отдельных категорий работников, то такие несовпадения нельзя считать коллизией между Трудовым кодексом и иным федеральным законом. При решении данного вопроса нельзя не учитывать ст.11 ТК РФ, предусматривающую, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и других) устанавливаются Трудовым кодексом и иными федеральными законами. Это положение дает основание сделать вывод о равнозначной юридической силе ТК РФ и иных федеральных законов, если предмет регулирования - особенности труда отдельных категорий работников. Данный вывод целесообразно более четко отразить в Трудовом кодексе.

В структуре Трудового кодекса значительное место занимает трудовой договор. Ему посвящены четыре главы, которые предусматривают серьезное обновление центрального института трудового права. В частности, впервые в базовом законе трудового права указывается, что относится к существенным условиям трудового договора. Это дает возможность правоприменительной практике иметь четкие ориентиры в отношении содержания трудового договора. Помимо существенных условий трудового договора в нем, как указывает ст.57 ТК РФ, могут быть дополнительные условия. К ним относятся условия об испытании, о неразглашении охраняемой законом тайны, об обязанности работника отработать после обучения не менее установленного договором срока, если обучение производилось за счет средств работодателя. Однако эти условия также существенны для сторон трудового договора. Если по ним не достигнута договоренность, а одна из сторон настаивает на их включении в трудовой договор, то последний не заключается. Поэтому более оправданна классификация условий трудового договора на необходимые и дополнительные. Необходимыми признаются такие условия, которые определяют природу данного договора как трудового*(1). Ими являются соглашения о месте работы, о трудовой функции и дате начала работы. Некоторые исследователи считают необходимым условием и соглашение о заработной плате*(2). Все иные условия трудового договора относятся к дополнительным. Они также важны для сторон трудового договора, но различие заключается в том, что по необходимым условиям обязательно должно быть соглашение сторон, а дополнительные условия могут и не быть предметом обсуждения, что не влияет на юридическую силу трудового договора.

При применении ст.57 ТК РФ, где указывается, что считать существенными условиями трудового договора, возникает вопрос о соотношении этой статьи со ст.72 Кодекса. Статья 57 относит к существенным условиям трудового договора место работы с указанием структурного подразделения. Следовательно, изменение структурного подразделения возможно лишь с письменного согласия работника. Однако ст.72, где рассматривается перевод на другую постоянную работу и перемещение, указывает, что не является переводом на другую постоянную работу и не требует согласия работника перемещение его в той же организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение этой организации в той же местности, если это не влечет за собой изменения трудовой функции и изменения существенных условий трудового договора.

Таким образом, работодателю дано право перемещать работника в другое структурное подразделение организации без изменения трудовой функции и существенных условий трудового договора, к которым ст.57 относит структурное подразделение. Решение вопроса о том, требует ли изменение структурного подразделения организации письменного согласия работника или такое изменение следует рассматривать как перемещение работника в другое структурное подразделение, зависит, по нашему мнению, от содержания трудового договора. Если в трудовом договоре имеется указание о структурном подразделении организации, куда работник принимается на работу, то изменение этого структурного подразделения возможно лишь с письменного согласия работника.

Одна из задач, которую призван решить Трудовой кодекс, заключается в том, чтобы создать необходимые правовые условия для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений. Однако полностью решить эту задачу не удалось.

Не отвечает интересам работников оплата времени простоя. Согласно ст.157 ТК РФ время простоя как по вине работодателя, так и по причинам, не зависящим от работодателя и работника, оплачивается только в тех случаях, когда работник в письменной форме предупредил работодателя о начале простоя. При отсутствии такого предупреждения время простоя оплате не подлежит. Вместе с тем очевидно, что в условиях коллективного труда о простое работника всегда известно всем, кто работает с ним рядом, его непосредственному руководителю.

Обязанность по организации труда и производства - это обязанность работодателя, который должен принять все меры по ликвидации простоя. Поэтому целесообразно изменить существующий порядок оплаты времени простоя, предусмотрев, что такая оплата производится вне зависимости от письменного предупреждения работодателя о начале простоя.

Требует изменения и предусмотренный Трудовым кодексом порядок привлечения работников к сверхурочным работам. Статья 99 ТК РФ предусматривает, что привлечение работника к работе за пределами установленной продолжительности рабочего времени в случаях, указанных в этой статье, возможно лишь с его письменного согласия. Следовательно, если работник не дает письменного согласия, то его нельзя привлечь к сверхурочной работе по устранению непредвиденных обстоятельств, нарушающих нормальное функционирование водоснабжения, газоснабжения, отопления, освещения, канализации, транспорта, связи, и в других случаях, перечисленных в ст.99 ТК РФ, которые носят неординарный характер.

Такое решение вопроса не отвечает интересам производства и в конечном счете интересам самих работников, поскольку организация несет невосполнимые потери, которые негативно сказываются на всех ее показателях, включая заработную плату. Следует восстановить положение КЗоТа, дающее право работодателю применять сверхурочные работы в исключительных случаях, предусмотренных Кодексом, вне зависимости от согласия работника.

В ходе парламентских слушаний по проблемам совершенствования трудового законодательства, состоявшихся 12 ноября 2002 г., серьезной критике подверглась гл.32 Трудового кодекса "Ученический договор". До решения этого вопроса в Кодексе всегда считалось, что ученический договор является разновидностью трудового договора, и поэтому заключивший такой договор становится работником данной организации после окончания обучения без заключения дополнительного трудового договора для установления трудового отношения между ним и работодателем. Однако ст.198 ТК РФ излагает этот вопрос по-иному. Во-первых, согласно этой статье для приобретения специальности может заключаться ученический договор, который является гражданско-правовым договором и регулируется гражданским законодательством и иными актами, содержащими нормы гражданского права. Во-вторых, ученический договор, который является предметом регулирования трудового права, заключается только для переобучения без отрыва от работы. После окончания такого договора, согласно ст.207 ТК РФ, должен быть заключен трудовой договор с работодателем.

По нашему мнению, нет оснований квалифицировать ученический договор как гражданско-правовой даже в тех случаях, когда гражданин, не имеющий специальности, приобретает ее непосредственно в организации. При приобретении специальности непосредственно в организации отношения по обучению составляют предмет регулирования трудового законодательства. Ученики являются членами коллектива работников данной организации и подчиняются наряду с другими лицами правилам внутреннего трудового распорядка. На них распространяется режим рабочего времени; к ним применяются дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормами трудового законодательства; выплачиваемое им вознаграждение, хотя и с некоторыми особенностями, всегда имеет форму заработной платы.

Ошибочной является и позиция Кодекса о необходимости заключения трудового договора после окончания обучения. Окончание обучения и переход на работу по приобретенной специальности не требуют какого-либо правообразующего факта. Все, что необходимо для установления трудового правоотношения, содержится в ученическом договоре. Конструкция двух договоров (ученического и трудового) способна породить на практике ошибочный вывод, будто работодатель не обязан предоставлять ученику работу по специальности, полученной в результате производственного обучения, и что организация как сторона вправе отказаться от заключения трудового договора.

С учетом высказанных соображений целесообразно внести соответствующие коррективы в Трудовой кодекс, регулирующий вопросы ученического договора.

Дальнейшее реформирование трудового законодательства требует скорейшего принятия законов, которые предопределены Трудовым кодексом, а также постановлений Правительства РФ по реализации положений Кодекса. К ним относятся закон о конкурсах для замещения соответствующих должностей, закон о полной материальной ответственности за разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну, постановления Правительства РФ об особенностях: совместительства отдельных категорий работников, порядка исчисления средней заработной платы и др. Кроме того, в настоящее время в сфере труда имеется неоднозначный по содержанию большой нормативный массив, в котором значительное количество нормативных правовых актов фактически утратило силу. Это обстоятельство серьезно затрудняет практику применения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно ст.423 ТК РФ впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, в соответствие с настоящим Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 1014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу. Таким образом, решение вопроса о применении того или иного нормативного правового акта зависит от самого правоприменяющего органа. В результате нередки ошибки, когда применяемый нормативный правовой акт не должен применяться, и наоборот, он не применяется, хотя и должен применяться.

Насколько сложно решить вопрос о соответствии того или иного нормативного правового акта Трудовому кодексу, показывает решение Верховного Суда РФ от 21 мая 2002 г. N 2 ГКПИ 2002-353. Этим решением был признан незаконным и недействующим п.9 постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 12 февраля 1987 г. N 194 "О переходе объединений, предприятий и организаций промышленности и других отраслей народного хозяйства на многосменный режим работы с целью повышения эффективности производства", в частности, на том основании, что Кодекс не предусматривает в числе дополнительных оплачиваемых отпусков отпуска за многосменный режим работы, а постановление Правительства РФ, которым был установлен такой отпуск, не может противоречить, согласно ст.5 ТК РФ, Трудовому кодексу.

ГАРАНТ:

Определением Президиума Верховного Суда РФ от 19 ноября 2003 г. N 48пв03 названное решение отменено

Вместе с тем имеются, по нашему мнению, убедительные доводы и в пользу иного решения.

Перечень дополнительных оплачиваемых отпусков, предусмотренный ст.116 ТК РФ, не носит исчерпывающего характера. Перечисляя эти отпуска, данная статья указывает, что дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются и в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Согласно же ст.423 ТК РФ изданные до введения в действие Трудового кодекса нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые в соответствии с Трудовым кодексом могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов. Поэтому можно сделать вывод, что дополнительные отпуска, предоставляемые на основании постановлений Правительства СССР, в частности дополнительные отпуска за многосменный режим работы, должны применяться впредь до принятия соответствующих федеральных законов.

Во избежание неоднозначных решений при применении нормативных правовых актов в сфере труда необходимо провести их инвентаризацию и отменить в кратчайшие сроки все акты, утратившие силу в связи с введением в действие Трудового кодекса.

В Трудовом кодексе имеется специальный раздел "Особенности регулирования труда отдельных категорий работников". Этот раздел отражает общую тенденцию развития трудового законодательства, которая, наряду с нормами, распространяемыми на всех работников, содержит положения, предусматривающие дифференциацию условий труда. Она определяется различными факторами: половозрастными особенностями (труд женщин, работников моложе 18 лет), природно-климатическими условиями (труд лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), профессиональными особенностями (труд работников транспорта, труд педагогических работников), спецификой трудовой функции (труд руководителя организации) и иными особенностями. Основу дифференциации составляют нормы, частично ограничивающие применение общих правил по соответствующим вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.

Регулирование особенностей труда отдельных категорий работников в Трудовом кодексе дает возможность значительно сократить нормативный массив за счет актов бывшего Союза. Так, раздел "Особенности регулирования труда отдельных категорий работников" включает в себя гл.45 "Особенности регулирования труда работников, заключивших трудовой договор на срок до двух месяцев" и гл.46 "Особенности регулирования труда работников, занятых на сезонных работах". В связи с этим фактически утратили силу Указы Президиума Верховного Совета СССР от 24 сентября 1974 г., которыми регулировался труд временных работников и труд лиц, занятых на сезонных работах.

Вместе с тем раздел "Особенности регулирования труда отдельных категорий работников" нуждается в дальнейшем расширении. Он не соответствует существующей в настоящее время дифференциации условий труда работников. Так, в Кодексе выделены особенности регулирования труда работников, направляемых на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений Российской Федерации за границей, но в нем отсутствуют нормы, регулирующие особенности труда государственных служащих. Поэтому необходимо внести соответствующие дополнения в данный раздел.

Несомненно, что практика применения Трудового кодекса выявит и иные вопросы, требующие своего решения. Они составят неотъемлемую часть реформы трудового законодательства. Трудовой кодекс - только первый этап этой реформы.

Ю.П. Орловский,

заместитель директора Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор,

специалист по трудовому праву

"Право и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Трудовое право России / Под ред. С.П. Маврина и Е.Б. Хохлова .М., 2002. - С.267.

*(2) Там же. - С.269.