Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 ноября 2018 г. N Ф08-9493/18 по делу N А15-5540/2017

г. Краснодар

23 ноября 2018 г.

Дело N А15-5540/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от должностного лица - заместителя прокурора города Махачкала - Фроловой Е.В. (доверенность от 20.11.2018), в отсутствие представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Дагтранссервис" (ИНН 0561006390, ОГРН 1020502524932), органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ИНН 0562042520, ОГРН 1020502625219), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Дагтранссервис" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2018 (судьи Семенов М.У., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу N А15-5540/2017, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Дагтранссервис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и заместителю прокурора города Махачкала (далее - администрация, прокурор) о признании незаконными соответственно постановления от 18.11.2014 N 1975 и протеста от 11.09.2014 относительно отмены постановления от 03.04.2014 N 728.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2018, производство по делу в части требования о признании незаконным протеста прокурора от 11.09.2014 прекращено, в удовлетворении требования о признании незаконным постановления администрации от 18.11.2014 N 1975 отказано со следующей мотивировкой. Протест как акт прокурорского реагирования, не обладающий признаками ненормативного правового акта, не содержащий распорядительно-властных предписаний и носящий рекомендательный характер, не подлежит оспариванию в арбитражных судах. Предоставление земельного участка для жилищного строительства в противоречие нормативно установленному порядку не повлекло возникновение у общества каких либо прав на этот участок. Постановление администрации от 03.04.2014 N 728, на котором общество обосновывает свои законные права и интересы, отменено вступившими в законную силу судебными актами суда общей юрисдикции.

Общество обжаловало решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2018 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Вынесение администрацией оспариваемого постановления является следствием незаконно вынесенного прокурором протеста. Совокупность заявленных требований подведомственно арбитражному суду. Спорные отношения возникли ранее возбуждения судом общей юрисдикции гражданского дела. Земельный участок предоставлен обществу в соответствии с действовавшими нормами земельного законодательства. Предоставление земельного участка под застройку многоэтажного жилого дома порождает бессрочное право на него. Постановлением следователя возбуждено уголовное дело по факту мошенничества с земельным участком. По вступлении приговора в силу гражданское дело будет пересмотрено по новым обстоятельствам. Постановление администрации о предоставлении земельного участка обществу не оспорено. Протест прокурора для администрации носит рекомендательный, а не обязательный характер. Администрация должна действовать в правовом поле в соответствии с требованием земельного законодательства. Право на земельный участок не может быть прекращено путем аннулирования (отмены) правоустанавливающего документа.

В отзыве на кассационную жалобу прокурор выразил мотивированное мнение об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителя прокурора, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2018 подлежащими отмене в части прекращения производства по делу, с принятием в указанной части нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что постановлением администрации от 25.07.1994 N 680 акционерному обществу "Дагтранссервис" разрешены принятие долевого участия в строительстве микрорайона (МКР-4) по Комсомольскому проспекту в Приморском жилом районе города Махачкалы (далее - микрорайон), а также строительство жилого дома на земельном участке по позиции N 44 в микрорайоне. Постановлением администрации от 05.10.1999 N 1126 земельный участок площадью 24 га отведен обществу с ограниченной ответственностью "Регионгаз" для строительства жилых домов, а также отменено решение Махачкалинского горисполкома от 23.07.1987 N 193-в об отводе этого участка ОКСу Горисполкома под разработку проекта планировки и застройки микрорайона.

Постановлением администрации от 03.04.2014 N 728 обществу предоставлен в собственность земельный участок площадью 680 кв. м для проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с организацией дворовой территории, детских площадок, парковки автотранспорта в городе Махачкале по пр. И. Шамиля, в районе домов N 6-в, 10-а взамен земельного участка по позиции N 44 в микрорайоне. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 20.06.2016 под кадастровым номером 05:40:000056:10018 (далее - земельный участок).

На постановление администрации 03.04.2014 N 728 прокурором принесен протест от 11.09.2014, мотивированный предоставлением земельного участка обществу без соблюдения установленной законом процедуры предоставления земельного участка в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов для жилищного строительства, отсутствием у постановления администрации от 25.07.1994 N 680 признаков правоустанавливающего документа на земельный участок, а также отсутствием оснований для предоставления обществу земельного участка взамен изымаемого. В порядке реагирования на протест прокурора администрация издала постановление от 18.11.2014 N 1975 об отмене постановления от 03.04.2014 N 728.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании затрагивающих права и иные законные интересы заявителя ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц.

Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1). Реализуя эти полномочия, прокурор вправе приносить протест на противоречащий закону правовой акт издавшему его органу местного самоуправления, вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в уполномоченный на устранение допущенных нарушений орган (пункт 3 статьи 22, пункт 1 статьи 23, пункт 1 статьи 24).

Невыполнение должностными лицами названных органов требований прокурора, вытекающих из его полномочий, в силу статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для привлечения этих лиц к административной ответственности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы противоречащий статье 46 Конституции Российской Федерации необоснованный отказ в судебной защите (обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2015), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации постановлением от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в судебном порядке, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Протест и представление прокурора не могут быть исключены из числа решений органов государственной власти, которые могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса. Если орган или должностное лицо, в отношении которых принесен протест, внесено представление, считают, что эти протест, представление нарушают их права и свободы, создают препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса (соответствующая правовая позиция изложена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 17.03.2017 N 308-КГ16-16394).

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ).

Процедура предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, в силу статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации в действовавшей до 01.03.2015 редакции (далее - Земельный кодекс), включала в себя проведение работ по формированию земельного участка, определения разрешенного использования земельного участка и технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов), публикации сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов), проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта запрещалось (статья 30.1).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций вправе были заключить о следующем. Протест прокурора как акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона органом местного самоуправления Протест и представление прокурора может быть оспорен в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса. Администрация предоставила обществу земельный участок в собственность для жилищного строительства без проведения торгов в противоречие действовавшей в рассматриваемый период статье 30.1 Земельного кодекса. У общества отсутствует правоустанавливающий документ на земельный участок по позиции N 44 в микрорайоне, поэтому у администрации не имелось законных оснований для предоставления земельного участка для жилищного строительства взамен ранее предоставленного и изъятого земельного участка.

Издав постановление от 03.04.2014 N 728 администрация фактически преодолела публичный порядок предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренный статьями 30 - 38 Земельного кодекса в соответствующей редакции.

Это постановление признано недействительным решением Советского районного суда города Махачкалы от 18.09.2015, оставленным без изменения постановлением Президиума Верховного суда Республики Дагестан от 21.09.2016.

Отмена администрацией постановлением от 25.07.1994 N 680 ранее изданного постановления 03.04.2014 N 728 в порядке реагирования на принесенный прокурором протест от 11.09.2014 не могла быть признана незаконной и нарушающей права и законные интересы общества. Основания для удовлетворения заявления общества отсутствуют.

Пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса арбитражному суду кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы предоставлено право отменить постановление суда апелляционной инстанции в части и принять новый судебный акт без передачи дела на новое рассмотрение, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом апелляционной инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применена норма права, либо законность постановления арбитражного апелляционной инстанции повторно проверяется арбитражным судом кассационной инстанции.

Поскольку суды необоснованно прекратили производство по делу в части оспаривания протеста прокурора, в этой части обжалуемые судебные акты следует отменить, в удовлетворении заявления общества отказать.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2018 по делу N А15-5540/2017 отменить в части прекращения производства по делу.

В соответствующей части в удовлетворении заявления отказать. В остальной части решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2018 по делу N А15-5540/2017 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин