Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2018 г. N 16АП-2055/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 ноября 2018 г. N Ф08-9493/18 настоящее постановление изменено

г. Ессентуки

23 июля 2018 г.

Дело N А15-5540/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 июля 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Пучиновой Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Дагтранссервис" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 по делу N А15-5540/2017 (судья Цахаев С.А.)

по заявлению ООО "Дагтранссервис" (ОГРН 1020502524932)

к Администрации г. Махачкалы (ОРН 1020502625219) и к Прокуратуре г. Махачкалы (ОГРН 1020502631490)

о признании незаконными постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 N 1975 и протеста и.о. заместителя прокурора Салихова Н.К. от 11.09.2014 в адрес администрации г. Махачкалы об отмене постановления N 728 от 03.04.2014,

при участии в судебном заседании представителя прокуратуры Республики Дагестан - Мисриханова М.И. по доверенности,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Дагтранссервис" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Администрации г. Махачкалы и к Прокуратуре г. Махачкалы о признании незаконными постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 N 1975 и протеста и.о. заместителя прокурора Салихова Н.К. от 11.09.2014 в адрес администрации г. Махачкалы об отмене постановления N 728 от 03.04.2014.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 производство по делу в части требования о признании незаконным протеста прокурора от 11.09.2014 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). В удовлетворении требования о признании незаконным постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 N 1975 отказать. Суд указал, что акт прокурорского реагирования - протест не обладает признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 Кодекса, так как он не содержит распорядительно-властных предписаний в отношении общества, носит рекомендательный, информационный характер и не порождает обязанность органа местного самоуправления или иного органа по безусловному исполнению содержащегося в нем требования. Кроме того, несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка в целях жилищного строительства не может влечь возникновение у застройщика права использовать земельный участок для данных целей.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судом норм права и несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела. Вывод судов о том, что оспариваемый протест носит рекомендательных характер, несостоятелен. Решения администрации и прокуратуры не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), нарушают права общества как застройщика, а также долевых участников на получение объекта строительства в установленный законом срок.

В отзыве на апелляционную жалобу прокурор выразил мотивированное мнение об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В судебном заседании представитель прокуратуры поддержал доводы, изложенные в отзыве. Иные лица явку процессуальных представителей в арбитражный суд округа не обеспечили, извещены согласно статьям 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в силу статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, постановлением Главы города Махачкалы от 03.04.2014 за N 728 ООО "Дагтранссервис" в собственность предоставлен земельный участок площадью 680 кв.м. для проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с организацией дворовой территории, детских площадок, парковки автотранспорта, по пр. И. Шамиля, в районе домов 6-в, N 10-а, взамен земельного участка на позиции N 44 в МКР-4 Приморского жилого района (постановление Администрации г. Махачкалы от 25.07.1994 N 680. Категория земель - земли населенных пунктов.

11.09.2014 и.о. заместителем прокурора города Махачкалы на постановление главы г. Махачкалы 03.04.2014 за N 728 принесен протест с требованием отменить указанное постановление.

В связи с указанным протестом прокуратуры г. Махачкалы И.О. главы администрации г. Махачкалы вынесено постановление от 18.11.2014 N 1975 об отмене постановления администрации г. Махачкалы от 03.04.2014 N 728.

Считая указанный протест прокурора г. Махачкалы от 11.09.2014 и постановление от 18.11.2014 N 1975 незаконными, общество в порядке гл. 24 АПК РФ обратилось в суд с заявлением об их отмене.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

При осуществлении надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (статья 1, пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

При реализации надзорных функций прокурор вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (статья 1, пункт 1 статьи 23 Закона о прокуратуре).

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (пункты 2, 4 статьи 23 Закона о прокуратуре).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, сам по себе протест прокурора не может быть исполнен принудительно, он направлен на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Соответствующая правовая позиция относительно актов прокурорского реагирования сформулирована в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 N 1865/07 и от 21.10.2008 N 9445/08.

Из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также разъяснений, содержащихся в пункте 5 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167, следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в определении от 24.02.2005 N 84-О, проверка законности и обоснованности решения прокурора является прерогативой вышестоящих прокуроров и судов общей юрисдикции. Требование о признании незаконным протеста прокурора неподведомственно арбитражному суду и производство по делу в данной части подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, что согласуется с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 21.10.2008 N 9455/08 и от 29.05.2007 N 1865/07.

С учетом изложенного, суд пришел к верному выводу о том, что акт прокурорского реагирования не обладает признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 Кодекса, прекратив производство по делу в соответствующей части.

Отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 N 1975 суд исходил из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В ч. 4 ст. 7 указанного Федерального закона установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт (ст. Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, с учетом положений данных норм права, решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты).

Суд установил, что постановлением главы администрации г. Махачкалы N 728 от 03.04.2014 обществу был предоставлен в собственность земельный участок площадью 680 кв.м. для проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с организацией дворовой территории, детских площадок, парковки автотранспорта, по пр. И. Шамиля, в районе домов 6-в, N 10-а, взамен земельного участка на позиции N 44 в МКР-4 Приморского жилого района (постановление Администрации г. Махачкалы от 25.07.1994 N 680. Категория земель - земли населенных пунктов.

Порядок предоставления земельных участков под строительство урегулирован положениями Земельного кодекса Российской Федерации, согласно статьям 30, 30.1 которого продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

При этом несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка в целях жилищного строительства не может повлечь возникновение у застройщика права использовать участок путем осуществления на нем строительства многоэтажного жилого дома. Следовательно, в случае невыдачи разрешения на строительство лицу, которому земельный участок предоставлен с нарушением действующего порядка, либо отмены разрешения, ранее выданного такому лицу, его права нельзя считать нарушенными.

Из постановления администрации г.Махачкалы от 25.07.1994 N 680 следует, что АО "Дагтранссервис" разрешено строительство жилого дома и принять долевое участие в строительстве микрорайна, т.е указанным постановлением ООО "Дагтранссервис" какой-либо земельный участок с определением его размеров, титула владения (собственность, аренда, бессрочное пользование) не выделен.

Постановлением главы администрации города от 05.10.1999 N 1126 земельный участок площадью 24 га в МКР N 4 отведен под строительство жилых домов ООО "Регионгаз". Этим же постановлением отменено решение Махачкалинского горисполкома от 23.07.1987 N 193-в "Об отводе земельного участка под разработку проекта планировки и застройки МКР-4 в Приморском жилом районе по Комсомольскому проспекту ОКСу Горисполкома". Из указанных ненормативных правовых актов следует, что первоначально земельный участок отведен ОКСу горисполкома, ООО "Дагтранссервис" какой-либо земельный участок не предоставлялся.

Кроме того, при предоставлении земельного участка взамен изъятого существенными являются условия и порядок изъятия земельного участка. Какие-либо документы о предоставлении ООО "Дагтранссервис" земельного участка и какие-либо документы о последующем изъятии у него земельного участка заявителем в материалы дела не представлены.

В рассматриваемый период порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта регламентировался статьями 30 - 32Земельного кодекса (в редакции до 01.03.2015), в которых детально определялась последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивал выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформлял результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимал решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно являлось основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действовало в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

В силу пункта 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с таковым.

По правилам подпункта 1 пункта 4 указанной статьи (действовавшей в спорный период) предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта начинается с проведения работ по формированию земельного участка.

Из постановления администрации г. Махачкалы 03.04.2014 N 728 следует, что в нем нет сведений и информации о формировании предоставляемого обществу земельного участка, не указаны уникальные характеристики земельного участка, не назван его кадастровый номер.

Таким образом, предусмотренный в постановлении от 03.04.2014 N 728 способ предоставления обществу земельного участка взамен ранее выделенного земельного участка, фактически является способом преодоления порядка и процедур предоставления земельного участка предусмотренных, статьями 30-38 ЗК РФ, т.е завуалированной формой предоставления преимуществ и преференций отдельным субъектам предпринимательства.

Кроме того, постановление администрации г. Махачкалы от 03.04.2014 N 728, на котором общество основывает свои права и законные интересы, решением Советского районного суда от 18.09.2015 оставленным без изменения постановлением Президиума Верховного суда Республики Дагестан от 21.09.2016 признано недействительным.

С учетом указанных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспоренное постановление администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 N 1975 не нарушает какие-либо права и законные интересы общества.

Доводы жалобы судом апелляционной инстанции проверены и отклонены, как основанные на неверном толковании норм права.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной коллегией не установлено.

Правовой подход согласуется с судебной практикой Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.03.2018 по делу N А15-2878/2017.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268 - 271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.03.2018 по делу N А15-5540/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова